菲奥雷洛·拉瓜迪亚担任了三届纽约市市长，在那之前，他还当过10年国会议员。他是美国民众最熟悉的人之一。现在他已经离职3个月，远离了公众视线的日子让他很不开心。尽管已经63岁了，但他仍然精力充沛，并迫切希望做一些有意义的事情。3月31日，杜鲁门总统任命拉瓜迪亚为联合国善后救济总署（UNRRA）的主管。虽然他更希望能够在国内从事一项相对有前途和影响力的工作，但他还是没有错过这个机会。他告诉自己的支持者，这也许是当前最重要的事业之一。他说得没错。一场前所未有的全球性难民危机正在发生，拉瓜迪亚正是奉命解决这场危机的人。接受任命后不久，他像过去那样满怀热情地向记者宣传这项工作的意义：“去图书馆找一本《圣经·新约》，它会告诉你联合国善后救济总署是干什么的。”
联合国善后救济总署在战争结束之前就成立了。从事人道主义救援工作的人们在盟军阵地后方建起营地和医院，为绝望的民众提供食物。在日复一日的忙碌中，他们已经意识到一场规模空前的巨大危机正在袭来。在战后欧洲动荡混乱的时期，善后救济总署的确凭着无私的精神和专业的态度，拯救了大量生命。战争结束后很长一段时间里，人们都搞不清楚究竟有多少人需要救助—实在是多得数不清。联合国的官员估计，需要救助的难民人数可能有700万。到了1949年初，联合国善后救济总署的使命完成之时，统计出的难民人数则高达1150万。1946年春天，欧洲的难民和“流离失所者”约有400万—这里的难民指的是彻底无家可归的人，“流离失所者”至少有家可回。当然，这不过是字面意义上的差别。试想一下，一个奥斯威辛集中营的幸存者或一名家园被摧毁的奴工当真还有“家”吗？
1946年，所谓的流离失所者包括集中营中幸存下来的犹太人、来自十几个国家的战俘以及被纳粹运到德国的奴隶劳工。据统计，希特勒上台后至1944年底，德国取得的所有成就，包括整个工业产出，主要依赖强迫劳动。大约18%的劳动力是奴工。这些人主要来自苏联（170万）、波兰（70万）和东欧其他国家。还有50万是法国人，来自挪威、荷兰和比利时的劳工也有好几千人。客观来讲，那些来自西欧的人算不得是被“强制”劳动，不过他们的雇佣合同往往也是在枪口下签署的。战后，保障他们的温饱、保护他们的安全以及送他们回家成了艰巨的任务。联合国善后救济总署虽然倾尽全力，却还总感觉力不从心。因此，他们急需一个像拉瓜迪亚这样既有天赋又有激情的人。
拉瓜迪亚在联合国善后救济总署的前任是赫伯特·雷曼，这个人是雷曼银行的继承者，也是富兰克林·罗斯福的好朋友。1932年罗斯福当选总统后，雷曼成为纽约州州长。据他的一位下属称，雷曼将美国标准的福利政策与正统的金融制度相结合，制定了一项仅在纽约州推行的“迷你新政”。除此之外，他还是一个大慈善家，热衷参与各种与犹太人有关的慈善活动，这也是罗斯福重用他的原因之一。总统对雷曼的能力和人品都十分认可，同时他也表示：“我很想看到那些该死的法西斯分子向犹太人低头求饶。”
一位朋友评价雷曼：“非常友善、让人感觉很舒服。他坐在椅子上的时候，就像一只摇晃着腿的小熊。他诚实又勇敢，就是有些慢性子……魄力不足。”相比之下，其他人的评价就没那么客气了。英国官员认为他是“无能的”。在一份给外交大臣欧内斯特·贝文的报告中，有人评价雷曼是“一位缺乏勇气和常识的领导”。副国务卿艾奇逊倒是很喜欢雷曼，但对他的工作能力也不看好。艾奇逊说：“雷曼州长从来不明白自己应该做什么。连一些最简单的工作都完成得不好。”
充满活力和激情的拉瓜迪亚与雷曼截然不同。他既是支持罗斯福新政的共和党人，同时也是一位批判“坦慕尼协会”腐败作风的传奇社会活动家。身高不过一米六，身材肥胖、貌不惊人的他在竞选演说中却表现得魅力十足，拥有了大批追随者。他的成功史完美诠释了美国梦，也正是这些经历让他能够更加深刻地体会难民的处境。拉瓜迪亚的父亲是意大利籍音乐家，母亲则有犹太血统。他们一家一直在美国西部和中西部的多个军事基地中辗转生活。十几岁时，他随父母回到欧洲，在奥匈帝国的港口城市里亚斯特定居。拉瓜迪亚极具语言天赋，他精通意大利语、德语、匈牙利语、塞尔维亚-克罗地亚语、意第绪语、罗马尼亚语和英语。
17岁时，拉瓜迪亚得到了人生第一份工作—在美国驻里亚斯特领事馆做翻译。6年后，也就是1906年，他回到美国攻读法学，同时在埃利斯岛靠做翻译赚取生活费。毕业后，他在曼哈顿下东区的一个贫民社区开设了一家律师事务所。怀揣着伟大的政治抱负，拉瓜迪亚加入了共和党，准备在政治界大展拳脚。那时候纽约州的州政府和大城市的市政府都由贪腐严重的民主党控制。但这并没有阻碍拉瓜迪亚的个人发展，在第一次世界大战期间，他升任纽约州总检察长。
拉瓜迪亚聪明睿智，对于肃清纽约的政治环境始终抱有一颗赤子之心。1934—1945年这段时间，他成为这座城市现代史上最有影响力的市长之一。不过人无完人，也有人觉得他粗鲁霸道、难以共事。就连他忠实的支持者—埃夫里尔·哈里曼都曾批评他“大吼大叫、张牙舞爪、歇斯底里……不负责任”。但公众都很喜欢他，甚至到了爱戴的程度—特别是当人们见识到他的勇气和真诚时。不过同行却不喜欢他。传记作者罗伯特·卡罗曾说：“他容易招人猜忌……他坚决地施行‘熔炉政治’，挥舞着血腥的旗帜，滔滔不绝地向民众宣扬移民社区中各种族间的怨恨、偏见和不安全因素……他毫不掩饰对权力的野心。他傲慢、好斗、脾气暴躁，让人难以接近。”
拉瓜迪亚是坚定的反法西斯主义者。战争期间，他被任命为民防工程负责人，这个不太起眼的职务让他有些失望。身为共和党人的他得到了罗斯福的支持，成为纽约州州长，但总统并没有给予他期待的更高的职位。杜鲁门继任总统后，发现了拉瓜迪亚身上的优点，但新总统却打算在1945年的纽约州州长竞选中支持民主党人。看清一切的拉瓜迪亚认为如果没有跨党派的支持，自己必然会失败，于是落寞地选择主动退休。
不管拉瓜迪亚最初如何看待联合国善后救济总署的工作，但当杜鲁门把这个任务交给他后，他很快就投入所有精力，不吝施展自己在舆论宣传上的非凡才能。这恰恰是联合国最需要的。他不辞辛劳地在难民营巡视，鼓励救援人员，向负责拍照的记者们展示出最好的形象。1946年7月底，他被拍到在米兰与伟大的指挥家托斯卡尼尼在一起。在国内，他深谙政治上的硬性“推销”之道。面对选民们对海外支出过度的担忧，拉瓜迪亚表示美国人有责任在一场前所未有的灾难中提供人道主义救助。人们相信了他的话。当被问及能为难民们做些什么时，他回答道：“提供高速运转的船只，而非执行缓慢的承诺。”
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援助总是与政治挂钩，1946年发生的事情也是如此。而且问题越严重、付出的代价越高，政客们介入得就越多。1944年初，罗斯福和丘吉尔联手成立了联合国善后救济总署，当时启动资金高达100亿美元。美国掏了四分之三的钱，其余则是英国和加拿大捐的。美国在“一战”后建立的美国救济署（ARA）身上获得了不少失败的教训。不过从某种程度上来说，运营不成功并非机构本身的问题。1919年肆虐的流感疫情使ARA不堪重负，当时仅在欧洲就有1200多万人死亡，亚洲的情况更加严重。其实自从1918年之后，ARA的援助行为就开始变得不及时，而且带有太多附加条件。掺杂其中的国内政治纠葛更是让援助计划寸步难行。那时候，美国的一些州拒绝为外国提供任何资金援助，有的甚至拒绝与同盟国进行救援合作。就这样，美国失去了好不容易在“一战”中获得的国际声望。
这一次美国不会重蹈覆辙。救济难民是盟军在战后的重点工作之一，美国决心要与其他国家合作促成此事。不过罗斯福很清楚这很可能会是一个无底洞。1943年底，难民问题专家和国务院官员在一份报告里发出警告：“即便美国向救助对象提供所有的救援物资，我们也不适合再扮演‘慷慨女士’的角色来出风头了。相比之下，成立一个正规的国际组织将会更加有意义。”
然而，现实要比想象中复杂许多。曾经在“二战”期间做过一段时间公务员的家兼哲学家艾瑞斯·默多克，在特种兵男友弗兰克·汤普森牺牲于巴尔干之后，就怀揣着全部热情加入了联合国善后救济总署。可理想在现实面前根本不堪一击。失望之下，艾瑞斯向公众揭露了该组织内部的混乱状况。
按照艾瑞斯·默多克的说法，伦敦办事处“到处都是无能的英国公务员（比如我），还有一些想法奇特、不懂英语、沟通能力差的外国人……这样当然会把事情搞得一团糟……不少心地善良、想要在这里做一番事业的人最终只能在平庸和混乱里随波逐流”。她还从人际关系里预见到了国际紧张局势—联合国善后救济总署“不是由‘戴着礼帽’的英国人管理的……他们的行为举止还算绅士。来自密尔沃基、辛辛那提和纽黑文的美国佬给了摇摇欲坠的欧洲致命的一击”。
更麻烦的是，联合国善后救济总署的工作量比预期的要大得多。他们原本计划派遣250组人员到德国等地分别救助约770万名难民。结果在3个月内，实际派出的救援小组数量就已经达到450个。有些难民营的条件很差，救援人员不得不在那里耽搁很长一段时间。英国军方高级官员多诺万在给上级的信中写道：
当难民们得知战争已经结束、自己从此获得自由的时候，他们的心情十分激动，并对未来充满希望。然而现实却并非如此……他们的居住环境很差，因为总是需要用废旧材料修修补补，所以看上去总是脏兮兮的。水、电和卫生条件也相当糟糕。这种情况在当时是不可避免的。他们的境遇已经比许多德国人要好了。但在某些方面，不少难民的生活质量还不如纳粹统治时期。
而且食物短缺现象严重。凯瑟琳·胡姆是巴伐利亚难民营的负责人，她在给朋友的信中讲述了难民们争抢食物的惨状：
当红十字会的包裹送达难民营的时候，发生了一件让人难以置信的事情。仅仅是一些肉酱和沙丁鱼罐头就差点引发一场骚乱……更别提会让人发疯的袋装立顿茶、速溶咖啡和巧克力棒了。但事实就是如此。这就像法兰克福的废墟一样，属于欧洲毁灭的一部分—只不过毁灭的是人类灵魂。目睹这一切，我的痛苦难以言表。
军队和政客之间、士兵和救援人员之间的关系一直很紧张。起初，搭建营地和为难民提供食物的工作都是由英美两国军队承担的。就在短短几周前，这些人还在战场上厮杀，现在却要在毫无经验的情况下扮演和平时期的新角色。士兵们很难在短时间内改变行事作风，很快就有人批评他们把救济工作搞得像一场军事行动—生硬、不够人性化。
为此杜鲁门总统专门给艾森豪威尔将军写信，表示自己听到了外界对军方的批评，问他这些指控是否真实，同时也想得到一份关于难民营生活条件的报告。艾森豪威尔对这些指责很不满，不过并未在回信中表露太多情绪。他承认：“某种程度上，我们做得的确不够。但我要指出的是，全军都面临从作战调整到大规模遣返难民的复杂问题。中间还牵扯到棘手的救济工作。”
1946年底以前，大部分难民营都是由军队管理的，直到联合国善后救济总署有了足够的工作人员，才全盘接手这一工作。军队没有接受过救援培训，士兵不知道该如何对待难民，而习惯于在战场上发号施令的军官对此更是一窍不通。一位难民营的负责人总结说：“军方只是把这项工作当成后勤问题，而不是人道主义问题。”弗朗西斯卡·威尔逊是一名在巴伐利亚难民营工作的英国籍护士，她表示自己在忍无可忍的情况下曾对一名军官发脾气，原因是那名军官在没有提前通知大家做准备的情况下，大声呵斥孩子们，命令他们从一个营地转移到另一个营地。她生气地对军官说：“我讨厌军人！你为什么不去找人打一架？你为什么要来干涉这些老百姓的生活？你根本就是把他们当成敌人。你觉得可以像转移战争中的连队和炮台一样转移这些母亲、婴儿和病人吗？要是这样的话，你不如回到战场上去。”
还有一名护士完全无法理解美军军官在难民营制定的那些行为守则：乱扔垃圾或随意悬挂衣服的人都要受到纪律处分；拒绝劳动的人会被逮捕，连那些集中营的幸存者和曾在纳粹手下做奴隶的人都不例外。他们还强制妇女接受性病检查。军队采取强制手段管理难民营，一旦有人不遵守规定，就会受到惩罚。这位护士抱怨道：“军队在救助方面表现得实在不怎么样。”军队对联合国善后救济总署的团队同样不屑一顾，陆军元帅蒙哥马利宣称，联合国善后救济总署“工作能力很低下”。
许多美国军人和政客反对付出大笔费用去建造难民营，尤其是当时媒体还针对救济工作中的管理不善、浪费以及腐败进行了大量报道。国会中的一些共产主义者认为：“这是某些政治团体策划的国际骗局。”
1946年夏天，英国心理学家针对来自东欧的难民进行了一项调查，结果发现许多人（也许是大多数人）非但没感到自由快乐，反而觉得“痛苦和抑郁”。他们对军队和联合国善后救济总署的工作人员不仅没有怀抱感激之情，反而变得越来越不安，态度冷漠，没有主动性，对所有的权威都产生了极大的怀疑。其实很多工作人员都是真诚地想要帮助他们，但后者并不领情。这种反应似乎很常见，军方和救济组织还给它起了个名字—“解放综合征”。
波兰家塔杜兹·诺瓦科夫斯基曾在难民营里生活了一年多时间。离开那里后，他表示将永远感激那些帮助过自己和其他难民的人。但在他的代表作《圣徒营》中，他并没有美化那段经历。在故事的高潮部分，他借主人公之口说道：“人们根本不团结，这是最让人痛苦的。只能有福同享，却不会有难同当。友爱从来不是源于失败，只有分享胜利成果才能成就相亲相爱的感情。即便共同经历了战火的洗礼，也未必能产生真正的同袍情谊。人们常说经历苦难会让情怀变得更加高尚，但现实根本不是那样的。人们并不会因为共同经历过痛苦就自动变得团结一心。”
那个年代，人们还不了解所谓的“创伤后应激综合征”，但不可否认的是，当时很多人确实正在遭受这种心理疾病的折磨。在英国占领区工作的荷兰人马塔·卡曼在难民中隐约察觉到了一种情况：
很多人难以找到理想和现实的平衡点。当他们得知被解放后，不免就会幻想回到战前那种幸福的生活，仿佛战争带来的苦难都能够随着解放而烟消云散—自此以后，所有的人都是善良的，所有的妻子都是温柔的，所有的婆婆都是慈祥的，所有的丈夫都是忠诚的，所有的家庭都是幸福的。这个世界没有失业、没有贫穷，也没有任何不幸。然而，理想有多丰满，现实就有多骨感。人们发现自己根本无法去往幸福的天堂。身边的一切还是那么糟糕、那么肮脏，甚至可能比战时还要差。长时间的无所事事让难民们进行了更多思考，也让他们认清了现实—根本没有什么美好的生活。很多人只能通过酗酒或乱性来逃避现实。这不难理解。
高出生率让难民营的后勤工作遭遇了大麻烦。到1946年中期，美国占领区的难民营里平均每个月都有750名婴儿出生。难民营里18~45岁的犹太妇女中，有三分之一已经生育或怀孕。许多援助工作者—通常来自宗教组织—对难民营里发生的淫乱之事感到十分震惊。即便在贝尔根-贝尔森这个曾经的纳粹魔窟里也是同样的景象。
志愿者弗朗西斯卡·威尔逊在日记中记录了难民营中发生的种种，其中就有妇女们“肆无忌惮地放纵自己”的内容。一位在联合国善后救济总署工作的法国医生认为，难民们之所以会这样，很重要的一点是因为无聊—除此之外，还能做什么呢？然而他也表示：“不少女性难民的道德标准非常低……性行为之异常程度已经达到了骇人听闻的地步。”但这些都是情有可原的。这些年轻的女性，尤其是在集中营里幸存下来的，“经历过地狱般的生活后，她们非常渴求被爱，并害怕被人遗忘，所以会不择手段来填补内心的欲望”。
还有一种更原始的生物学解释，就是为了“种族生存”。难民营里的大多数犹太人其实并非来自集中营—幸运者毕竟太少了。但无论如何，他们虽然逃过了纳粹的魔掌，却也失去了亲人。所以他们渴望创造新的血缘关系，渴望拥有自己的后代。正如一位研究联合国善后救济总署工作的历史学家所言：“性不仅是一种获得快乐的方式……也是对抗种族灭绝的行为。”