盐铁会议是西汉昭帝时中央政府组织的一次有名的讨论国家内外政策的会议。
古代军营
汉武帝元封至太初年间，桑弘羊先后被任命为代理大农令、大司农，制定并推行一系列新经济政策，如盐铁官营、均输平准以及酒类专卖等重要财政政策，为汉武帝的文治武功奠定了经济基础。但是，盐铁官营等政策也存在一些弊端，如铁器苦恶，价格不平，主管官吏废公法，谋私利，强征农民冶铁煮盐等等，给农民造成烦苦，迫使农民反抗斗争日益频繁。加以连年对外战争，国帑匮乏，边用不足。因此，至武帝晚年时，已是“海内虚耗，户口减半”，汉武帝面对现实，不得不考虑改变其内外政策。征和四年（前89），武帝在其所下著名的轮台诏令中提出：“当今务在禁苛暴，止擅赋，力本农，修马复令（养马者得免徭役）以补缺，毋乏武备而已。”从而在一定程度上恢复了西汉初年的“与民休息”政策。
轮台诏是汉武帝晚年的一项重大决策，也是他的内外政策的一个转折点。但当时统治集团内部认识并不一致。后元二年（前87），汉武帝死，少子弗陵即位，是为昭帝。遗诏以奉车都尉霍光为大司马、大将军领尚书事，与桑弘羊、金日石单、上官桀、田千秋等共同辅政。由于武帝以后，中朝权力多在尚书，加以武帝病危时，嘱托霍光“立少子，君行周公之事”。所以武帝死后，“政事一决大将军光”。霍光“知时务之要，轻徭薄赋，与民休息”。为了统一大臣们的思想，保证武帝轮台诏令的贯彻实行，昭帝始元六年（前81）二月，下诏令丞相田千秋、御史大夫桑弘羊召集郡国所举贤良（有功名的儒生）文学（地方上有名气的儒生），询问民间疾苦所在，就汉王朝的内外政策进行辩论。这就是有名的盐铁会议。
盐铁会议的双方代表人物，一方是以御史大夫桑弘羊为首的政府当局，一方是霍光支持下的民间代表贤良茂陵唐生、文学鲁国万生、汝南朱子伯、中山刘子雍、九江祝生等六十余人。这次会议前后进行了两次，前一阶段可以说是正式的会议，以盐铁、均输、酒榷等官营财政经济政策之兴废为讨论主题。后一阶段是在正式会议结束后，贤良文学向丞相、御史大夫辞行时所进行的又一场辩论，可以说是前次会议的继续，这次会议是以继续抗击匈奴完成武帝遗志为主题。两次会议的内容，汉武帝时庐江太守丞汝南人桓宽根据当时会议的记录，经过“推衍”，“增广”，整理成《盐铁论》一书。全书共分六十篇，各立标题，内容前后连贯，再现了盐铁会议的辩论情况。从《盐铁论》全书看来，双方争论的主要问题，可以归纳为以下几个方面：
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一、关于民间疾苦的原因问题。文学首先提出：“今郡国有盐铁，酒榷、均输，与。民争利。散敦厚之朴，成贪鄙之化，是以百姓就本者寡，趋末者众。”又说：“山海者，财用之宝路（重要来源）也。铁器者，农夫之死生（生命线）也。……县官笼而一之，则铁器失其宜，而农夫失其便。器用不便，则农夫罢于野而草莱不辟。草莱不辟，则民困乏。”因此，文学要求“罢盐铁，酒榷、均输”，将从事盐铁等事业的劳动力都调回到农业上去，认为这是“进本退末，广利农业”之道，有利于巩固封建统治。文学所说的“进本”，就是重农，“退末”就是抑商（按此指官营商业），这是他们反对盐铁等官营政策的理论根据。贤良也对盐铁官营进行了非议，一则曰：“县官（朝廷）鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程（务必符合指标），不给（给，通洽；不给，不合之意）民用。民用钝弊，割草不痛（痛快）。是以农夫作剧（劳作繁重），得获者少，百姓苦之矣。”再则曰：“卒徒工匠，故（从前）民得占租（依法向政府缴纳租税）鼓铸煮盐之时，盐与五谷同贾（价），器和利（锋利）而中用（合用）。今县官作铁器，多苦恶（质劣），用费不省，卒徒烦（烦苦）而力作不尽（不尽力工作）：……盐铁贾贵，百姓不便。”除盐铁官营政策外，文学还对桑弘羊推行的均输平准政策进行抨击说：“问者（近来）郡国或令民作布絮，吏恣留难，与之为市（与百姓讨价还价，从中取利）。……行奸卖平，农民重苦，奸再税，未见输之均也。县官猥发（官府乱发号令），阖门擅市（垄断市场），则万物并收。万物并收，则物腾跃。腾跃，则商贾侔利。白市（各官署自采所需物资），则吏容奸豪（官吏和奸商互相勾结）。而富商积货储物以待其急（囤积居奇），轻贾（不法商人）奸吏收贱以取贵，未见准之平也。”
对于国家铸钱，算缗告缗等政策，贤良文学也持指责态度，认为这些政策的实行将“与人以患”。最后在辩论言行问题时，贤良认为“公卿诚能自强自忍，食文学之至言，去权诡，罢利官（放弃盐铁官营政策），一归之于民，亲以周公之道，则天下治而颂声作”。
御史大夫桑弘羊坚定地站在捍卫官营、反对私营的立场，对贤良文学的主张进行了答辩。他对贤良文学所提到官营事业中的一些流弊，并不完全否认，他说：“故扇水（地名，今址不详）都尉彭祖宁归，言‘盐铁令品（质量优良）’令品甚明。卒徒衣食县官，作铸铁器，给用甚众，无妨疆民。而吏或不良，禁令不行，故民烦苦之”。他认为盐官营政策在执行中的一些流弊，是由于某些不良官吏造的，不能因此即加以否定。他提出盐铁官营政策应当继实行的理由如下：
第一，桑弘羊从封建国家的法权观念出发，认为“普天之下，莫非王土”，山林川泽等自然资料，为最高封建统澜者所占有，乃为理所当然之事：“家人（即庶人）有宝器，尚函匣而藏之，况人主之山海乎？”
第二，有利于抗击匈奴，巩固边防。桑弘羊说：“匈奴背叛不臣，数为寇暴（侵掠）于边鄙。备之，则劳中国（指中原地区）之士；不备，则侵盗不止。先帝哀边人之久患，苦为虏所系获（俘虏）也，故修障塞（防御据点），饬（整修）烽燧（烽火燧烟），屯戍以备之。边用度不足，故兴盐铁，设酒榷，置均输，蕃货长财（增加货财收入），以佐助边费。今议者欲罢之，内空府库之藏，外乏执备（守备）之用，使备塞之士饥寒于边，将何以赡之？罢之，不便也。”
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第三，有利于国计民生，征外安内。桑弘羊所处的时代，正是西汉政府大举反击匈奴入侵的时代。汉武帝用兵数十年之久，每次出兵动辄数万乃至数十万人，军费开支相当巨大，仅元狩四年（前119），汉武帝为奖赏卫青、霍去病两路出击匈奴大军的有功人员即用去五十万金。而这些费用都需出自官营事业之利人。故桑弘羊说：“盐铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费，务蓄积以备乏绝，所给甚众，有益于国，无害于人”。元狩三年（前120）秋，“山东（指函谷关以东）大水，民多饥乏。天子遣使者虚郡国仓麽（kuai快，堆积秣草的房舍）以赈贫民”。桑弘羊据以回答文学说：“往者财用不足，战士或不得禄，而山东被灾，齐、赵大饥，赖均输之畜，仓廪之积，战士以奉，饥民以赈。故均输之物，府库之财，非所以贾万民（当作贾万物，意为买卖各种货物）而专奉兵师之用，亦所以赈困乏而备水旱之灾也。”
第四，有利于摧抑豪强兼并之路，维护国家统一。桑弘羊以为“权利之处，必在深山大泽之中，非豪民不能通其利”。为摧毁地方割据势力的物质基础，桑弘羊主张由国家统一盐铁，禁止人民私铸钱币。他说：“只有禁御之法立而奸伪息，奸伪息则民不期于妄得而各务其职，不反本何为？故统一，则民不二也；币由上，则下不疑也”。实行官营。乃所以“抑制兼并”，“排富商大贾”，所谓“损有余而补不足。”，对国家和人民都是有益的。
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二、关于对匈奴的和战问题。在此问题上，桑弘羊与贤良文学持完全相反意见。贤良文学以“古者贵以德而贱用兵”，“王者行仁政无敌于天下”作为理论根据，攻击反匈战争是“废道德而任兵革……使边境之士饥寒于外，百姓劳苦于内”，造成“田地口荒，城廓空墟”。他们指出“苦师劳众”的原因，“非人主用心，好事之臣为县官（指天于）计过也”。甚至指名道姓地攻击桑弘羊的抗匈主张说：“前君为先帝画匈奴之策：‘兵据西域，夺之便势之地以候其变。以汉之强，攻于匈奴之众，若以强弩溃痈疽。越之禽吴（越王勾践破擒吴王夫差），岂足道哉？’上以为然，用君之议，听君之计，吴越王之任种（文种）、蠡（范蠡）不过。以搜粟都尉为御史大夫，持政十有余年，未见种、蠡之功，而见靡弊（疲备）之效，匈奴不为加俛（俛，同俯，加傀，、更加屈服），而百姓黎民以弊矣。是君之策，不能弱匈奴，而反衰中国也。善为计者，固若此乎？”
因此，贤良文学认为，“方今为县官计者，莫名偃兵休士，厚币和亲，修文德而已”。只有如此，才能使“两主好合，内外交通，天下安宁，世世无患”。“若不恤人之急，不计其难，弊恃（疲劳人民）以穷无用之地，亡十获一，非文学之所知也”。
桑弘羊坚决反对贤良文学对匈奴和亲的主张。他总结了西汉历史上的和亲政策并未能制止匈奴侵扰的经验和教训。他说：“汉兴以来，修好结和亲，所聘遗（馈赠）单于者甚厚。然不纪重质厚赂之故改节（改变入侵行为），而暴害滋甚。先帝（指武帝）赌其可以武折而不可以德坏，故广将帅，招奋击（招募奋勇杀敌的武士），以诛阙罪。功勋粲然，著于海内，藏于记府（收藏档案之所），何命（何谓）亡十获一乎。”指匈奴“贪侵盗驱（贪得无厌，掠夺人畜），长诈谋（崇尚诈谋）之国也。反复无信，百约百叛”，对如此一贯背信弃义的敌人，只有通过战争加以制服，“而欲信其用兵之备，亲之以德，亦难矣”。
桑弘羊还指出，汉武帝对匈奴的战争，是“兴义兵，以诛暴强”的民族自卫战争，是“所以匡难避害，以为黎民远虑”的正义战争，并非为了愤斥地开辟疆土。虽然进行反击战，要付出一定代价，但终于制止了边患，保证了汉朝的安全，“初虽劳苦，卒获其庆”。
桑弘羊对抗击匈奴战争的一些论点及埘贤良文学的争辩，基本上是符合历史实际的，因此是具有说服力的。但在昭帝时，形势已有所变化，匈奴在元狩四年（前119）漠北之哉后，已然远遁大漠以北，对汉朝的威胁已大大减弱，加以汉朝国内阶级矛盾日趋尖锐，倘再坚持出兵彻底降服匈奴，就显得与轮台诏令精神有些不合。
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三、关于施政方针和治国理论思想问题。贤良文学信奉儒家仁义学说，主张德治，认为行仁政就可无敌于天下。他们一再引用历史教训，批判严刑峻法，指为亡国之道。他们分析秦朝灭亡的原因说：“二世信赵高之计，深笃责而任诛断，刑者半道，死者日积。杀民多者为忠，厉（欺压）民重者为能。百姓不胜其求，黔首不胜其刑，海内同忧，而俱不聊生。……匹夫奔万乘，舍人折弓，陈胜、吴广是也。当此之时，天下期（约定）俱起方面而攻秦，闻不一期（不到一年）而社稷为墟。乌在其能制群下而久守其国也？”因此得出结论说：“故治民之道，务笃其教而已。”
贤良文学还认为，严刑峻法，酷吏政治，只能增加犯法人数，造成社会动乱。“法令众，民不知所辟”，“方今律令百有余篇，文章繁，罪名重，郡国用之疑惑。或深或浅，自吏明习者不知所处，而况愚民乎！……此断狱所以滋众，而民犯禁滋多也”。加以“当今所谓良吏者……文诛假法（深文罗致，假借法令），以陷不辜，累无罪，以子及父，以弟及兄。一人有罪，州里惊骇，十家奔亡”，更加激起人民的不满和反抗。最后他们向桑弘羊提出警告说：“严刑峻法，不可久也。”
桑弘羊与贤良文学相反，他祖述法家，崇尚法治。他以为古今时势不同，因而用以解决问题的方法和措施也应有所不同。他主张根据现实情况决定施政方针，所谓“异时各有所施，今欲以敦朴之时，治刓弊（刓音完，刓弊，谓百姓贫弊，为巧诈以避法也。）之民，是犹迁延而拯溺，揖让而救火也”是不会收到实效的。他认为法乃至高无上之原理，有法则治，无法则乱。“令者所以教民也，法者所以督奸也。令严而民慎，法设而奸禁。网疏则兽失，法疏则罪漏。罪漏则民放佚而轻犯禁”。他的助手御史们也补充说：“明理正法，奸邪之所恶而良民之福也”。“无法势虽贤人不能以为治”。并举“吴子以法治楚、魏，申、商以法强秦、韩”，作为论证。
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桑弘羊不但主张以法治民，而又特别强调严刑峻法。他举商鞅为例说：“昔商君相秦也，内立法度，严刑罚，饰政教，奸伪无所容，”“商君刑（罚）弃灰于道，而秦民治。故盗马者死，盗牛者加（枷），所以重本而绝轻疾之资也。……盗伤与杀同罪，所以累其心而责其意也。”
桑弘羊坚持的法治主张，是与前面所说的经济政策相联系的。他主张法治。固然是为了镇压人民的反抗，同时也是为了保证他所提倡的盐铁官营政策的顺利实施。如他的助手御史在发言中说：“张廷尉（武帝时酷吏张汤）论定律令，明法以绳天下，诛奸猾，绝并兼之徒，而强不凌弱，众不暴（暴虐）寡。大夫各运筹策，建国用，笼天下盐铁诸利，以排富商大贾，买官赎罪，损有余，补不足，以齐黎民。是以兵革东西征伐，赋敛不征而用足。”
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此外，这次会议上的争论还涉及到农业的基本政策，对儒家学派的评价，如何看待古与今的关系，对伦理道德观念的理解，对接待外宾的礼节等问题。
盐铁会议反映了西汉统治阶级内部对汉武帝晚年特别是轮台诏令发布后的经济和政治形势的不同认识。会后虽然没有废止盐铁官营和平准均输法，但桑弘羊在政治上却受到二次沉重的打击。最后根据贤良文学的意见，“罢郡国榷沽、关内铁官”。“与民休息”的政策，进一步得到了肯定，对“昭宣中兴”产生了积极的影响。