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第五章 “共识政治”与“撒切尔革命”(1 / 1)


这以后约30年,被许多历史学家称为“共识政治”(sus)时期。在这个时期,“分歧不是绝对的,而只有‘多’、‘少’之分,简言之,在国内问题上,大家都同意由政府保证范围广泛的福利制度;都同意以政府作为可被接受的执行者,维持高额稳定的就业率;都同意继续保持混合经济。在对外问题上,它包括承诺对西方的集体防卫义务,与美国结成伙伴关系,反对苏联,同时保持英国作为世界大国的独立地位,并逐渐将依附性的帝国演变成自愿结合的英联邦”。达顿(David Dutton)这段话很好地概括了“共识政治”的特征。两党在这个时期内外政策几乎一致,如果有分歧,那也只是程度与方法上的争论,而不涉及原则。两党在这个时期的价值取向已相当融洽:工党以实现福利国家为满足,不再追求更长远的“社会主义”目标;保守党认可福利制度,接受有限的国有化方案,承认某种程度的“计划经济”。在这相似的价值取向背后,其实有两个共同的思想根源:一是凯恩斯的国家干预理论,二是贝弗里奇的“报告”。

“混合经济”是两党一致的经济方针,在这种体制下国有企业和私有企业共存,“计划经济”和自由竞争并立。政府不直接从事经济活动,但它下达“计划”,进行“指导”,用行政的力量调节经济发展的方向,并用税收等手段进行社会财富再分配,力求“分配公正”。从战后到1970年左右,这种政策颇有成功之处,工业成长率在这个时期维持在平均每年3%左右,1948-1970年每12个月的平均失业率也没有超过3%,基本上做到了全员就业。

“共识政治”最明显的标志是一个新创造出来的词“Butskellism”,它的词根是两个人的姓,他们分别在50年代担任过两党的财政大臣,其中一个是保守党的巴特勒(R.A.Butler),另一个是工党的盖茨克尔。把这两个姓拼在一起,就创造出一个“巴特茨克尔主义”。1954年2月《经济学家》曾不无讽刺地说:“巴特茨克尔先生已经是威斯敏斯特和白厅餐桌谈话中的一个著名人物了,现在应该把他介绍给更多的人。”巴特勒和盖茨克尔任职时执行几乎相同的经济政策,而“巴特茨克尔主义”这个词的出现就表明英国公众对这种现象的认同。

尽管如此,工党内部的政策分歧却仍旧很大,有人说工党内部的分歧比它与保守党的分歧还要大。比万等人继续要求推进“社会主义”,主张进一步国有化,进一步扩大社会福利。在50年代末,他们大概有57名议员,是一股可观的势力。多数工党议员以盖茨克尔为首,他们主张适应变化的形势,为了争取中等阶级选民,应该修改党章第四条(即“社会主义”条款)。盖茨克尔1955年起担任工党领袖,至1963年他突然病故为止。

工党的分裂及两党在政策上的一致,使保守党能够持续执政,并且从执政期间的经济繁荣中捞取政治资本。工人对“社会主义”已失去兴趣,国有化没有改变他们在生产中的地位,而“福利国家”又已经有了,下一步应该是什么?工党没有告诉他们,他们也不指望工党拿出新的东西。1959年民意测验表明,38%的人认为两党无甚差别,而在1950年,这个数字只有20%。工党长期在野的重要原因是工人政治热情消退,而党制定不出新的政策又是原因中的原因。

这样,保守党在连续三次大选中获胜,1951-1964年一直执政。起初丘吉尔担任首相,到1955年4月引退(但留任议员直到1964年他逝世前的几个月),由艾登继任首相。1956年英国在苏伊士运河事件(Suez al Crisis)中失败,这使保守党地位受到损害。但工党未能抓住机会推翻政府,它内部分歧太大,无法组织起有效的反对,结果保守党很快稳住阵脚,继续执政。但艾登却一蹶不振了,1957年1月他辞去首相职,由麦克米伦接任。

麦克米伦在最初几年威信很高,但后来他的经济政策、殖民政策(特别是有关罗得西亚的政策)和共同市场政策,在党内引致分歧,最终结束了保守党的连续统治。1961-1962年经济形势恶化,保守党政府应对失策,结果声誉大降。为重新塑造保守党形象,麦克米伦于1962年7月13日一下解除了7名内阁大臣(占三分之一)和9名非内阁大臣的职务,这就是所谓的“长刀之夜”(Night of the Long Knives),麦克米伦也因此得到“长刀麦克”的称号。就在这时,几宗间谍丑闻案曝光,保守党的地位更加不稳了。

第一宗是政府一个叫瓦萨尔(William Vassall)的职员,据说与一个低级大臣搞同性恋,同时又向俄国人提供情报。尽管调查表明这个故事中有许多不实之处,但瓦萨尔于1962年10月被判刑,那位低级大臣也因此辞职。1963年1月,军事情报局前苏联科主任菲尔比逃往苏联,这是第二宗丑闻,也是战后最严重的一宗间谍案。但接下来发生的普罗富莫事件,使政府受到更大的打击。普罗富莫(John Profumo)是麦克米伦政府的国防大臣,他与一个名叫基勒(C.Keeler)的妓女有染,而基勒又和苏联驻英国使馆武官伊万诺夫(Ivanov)同床共寝。事发后,人们担心英国的国防机密被泄漏出去,后来尽管查明并无此事,但对麦克米伦政府的打击却是决定性的。10月份,麦克米伦因为一个小病做了手术,他以此为借口决定提前下台,并提议由霍姆勋爵继任首相。霍姆为此放弃爵位,成为亚历克·道格拉斯霍姆爵士。

麦克米伦说他这样做是表达那些“比其他人更可信赖的人的意见”,但党内很多人对霍姆继任很不高兴,有两个重要人物麦克劳德(Iain Macleod)和鲍威尔(Enoch Powell)甚至不肯入阁。保守党的不和终于给工党一个很好的机会,在下次大选中(1964年10月)工党以4票多数获胜。保守党在这次失败后很快更换了领袖,由爱德华·希思(Edward Heath)接掌舵盘,开始了新一代的领导体制。希思是第一个由议会党团选举出来的保守党领袖,在此之前,党的领袖都是党内元老“协商”的结果。霍姆继任时充分暴露了这种做法的危害性,因此由霍姆建议,制定了选举领袖的正式程序。

工党这时的领袖是威尔逊。原领袖盖茨克尔于1963年病逝,许多人认为盖茨克尔是个很有能力的人,如果不是过早地去世,他会干得很出色。威尔逊以前属于工党左派,曾和比万一起退出艾德礼内阁,造成工党分裂。但他执政后执行的政策却很温和,完全是传统的中派政策。

从威尔逊执政起,“共识政治”就进入一个新时期,战后对英国问题的解决办法此时受到严重考验。福利制度从一开始就开支庞大,随着福利范围的扩大,这笔开支越来越沉重。1959-1964年,公共开支达到国内生产总值的三分之一,1970年更上升为38%。1960年,政府已出现2.4亿英镑的收支赤字,靠国际货币基金组织的7亿多英镑贷款才渡过了这一次难关。工党政府上台时,又出现3.5亿英镑的赤字,以后直到撒切尔政府上台前的15年中,有8年出现赤字,1974年甚至出现35亿英镑的赤字。

与此同时,经济增长率下降,1965-1970年工业增长率只维持在年平均2.5%左右;进入70年代,工业发展阻滞,有时甚至出现负增长。在经济成长率下降的同时,物价指数却直线上升,以1963年指数为100,在此之前17年零售价指数才翻了一倍,此后7年则又翻一倍;从1974年起,物价飞涨,该年零售价指数是201,第二年就是250,第三年是291,到1978年,已经是365了。失业人数在70年代也突飞猛进,1971年达到86万,1972年突破90万,1975年突破100万,1978年8月达到160万。这样,在英国出现了“滞胀现象”,一方面生产停滞,失业率居高不下;另一方面物价飞涨,通货膨胀严重。这种现象,是凯恩斯的经济理论无论如何也解释不了的,如何理解这个难以解释的怪现象,医治举世瞩目的“英国病”呢?这成了从威尔逊开始的历届英国政府的头号难题。

政府面临工会的强大压力:为平稳物价,抑制通货膨胀,历届政府都希望减缓工资的增长幅度,紧缩公共开支,这就与工会的目标发生冲突。威尔逊政府在1965年制定一个“国民计划”,其中要求对工资与物价的上涨作“自愿调控”。工会领导接受了这个建议,但工会会员作表决时,有37%的人投了反对票。1966年夏天,海员工会举行一个半月的大罢工,据说是1926年以来最严重的劳资冲突,结果提高工资10%,“自愿调控”就此夭折。海员罢工结束后,政府不得不以议会立法的形式强行冻结工资与物价6个月,然后再实行6个月的严格管制。这个做法后来也被保守党政府沿用,因此在医治“英国病”方面,两党仍然“共识政治”。但严格的工资物价政策引起更多的工人罢工,从60年代末开始,罢工浪潮此起彼伏,在最严重的1972年,因罢工而损失的工作日近2400万个,大概是40年以来的最高记录。

罢工造成持续性危机。罢工的目标是提高工资,工资的提高又带动物价上升,物价上升则刺激进一步提高工资的要求,因而引发更多的罢工。政府不敢与工会对抗,于是往往满足罢工要求,在一场声势浩大的罢工之后,卷入这次罢工的部门工资得以大幅度提高,但这又刺激其他部门发动相同性质的罢工,提出同样的工资要求;而且,为了增加讨价还价的筹码,工会方面往往一开始就把要求提得很高,可以达到吓人的程度。但在生产不能相应地发展的情况下,过高的工资涨幅是很危险的,这只能造成严重的通货膨胀。1970年就业与生产大臣提供的数据表明,该年上半年工资增长12%,物价上涨6%,生产只增加2%还不到。60年代开始,英国在西欧10个发达国家中工业成长率最低,其原因之一,就是劳动力价格过高,加大了生产成本。生产成本太大可能会引起许多不良后果,比如加速资本向工资较低的国外流动,削弱英国产品在国际市场上的竞争力等等。过高的通货膨胀率还会造成政府开支紧缺,于是就要增加税收,扩大债务,减省教育与福利经费,从而加剧了社会不满。正因为如此,解决工资涨幅太大的问题似乎成了英国经济的关键所在,历届政府都无可回避。

但工资问题涉及政府与工会的关系。1966年工党在大选中大获全胜,觉得自己地位比较稳固,就想对工资问题采取措施。1969年,威尔逊政府企图制定一个工业关系法,对罢工实行某种限制,特别是限制非官方罢工(即未经工会正式批准的罢工)。威尔逊曾说这项法案“对本届政府持续执政至关重要”,但惮于与工会的特殊关系会受到破坏,他最终还是放弃了这个打算。

1970年大选,保守党获胜,希思组成政府。当年12月政府就抛出一个工业关系法,要工会对非官方罢工承担责任,并规定提高工资要经过法律程序认可,建立一个“国家工业关系法庭”来裁决工业争端。这项法案在第二年8月成为法律,预定在1972年2月全面执行。但工会方面强烈反对这项法律,工会代表大会甚至威胁要开除依该项法律进行登记的附属工会。结果,1972年成了1926年以来罢工活动最频繁的一年,矿工、铁路工人、码头工人先后罢工,从1月份一直延续到8月份。铁路工人提出增加工资16%的要求,煤矿工人则提出增加47%。经过谈判,矿工得到20%的额外工资,铁路工人也得到相当程度的满足,政府却大大地丢了脸。该年上半年,国民生产总值仅增长1%,失业人数达到90万,是30年代以来最严重的一年;零售物价指数增长11%,工资增长甚至更快;对外贸易出现巨大逆差,英镑第一次实行“浮动”汇率,其市场汇率立即从2.61美元下降到2.42美元,英国面临着严重的经济危机。

在这种情况下,希思政府宣布三阶段经济复苏方案,第一阶段冻结工资和物价90天,第二阶段取消冻结但限制其上涨幅度并禁止罢工,第三阶段视经济扭转情况逐步提高上涨幅度。但就在第三阶段预备付诸实行时,中东战争爆发了(1973年10月),英国受到更严重的打击。为了减轻能源危机的影响,政府实行严厉的节约能源措施,包括减少照明用电、夜间关闭娱乐场所等等。就在这时,1974年2月,矿工又宣布大罢工,政府终于顶不住了,于两天后宣布举行大选。希思政府在严重的经济混乱中度过了四年,英国进入战后最困难的时期。

在大选中,工党仅得37.1%的选票但获得301席,保守党虽获37.9%的选票却仅得297席,两党均未获议会半数。希思试图组阁但没有成功,于是威尔逊组成少数派政府。新政府向矿工大幅度让步,废除了希思的工业关系法,停止实施保守党的工资政策,想用这些方法寻找出路。但在6个月中,物价又上涨8%,工资增加16%,通货膨胀更加不可收拾,股市则直线下跌,其幅度比1929年世界经济危机时还要大。5月份铁路工人罢工,7月份医务人员罢工,工党的少数派政府岌岌可危。10月份举行了新的大选,工党以319席勉强过半数。但新的工党政府面临更严重的经济问题,1975年通货膨胀率达27%,零售物价上扬24.2%,工资上涨25.4%,消费价是20年前的三倍,出口量大大减少,生产连续萎缩,1974年下半年到1975年下半年国内生产总值下跌3%,工业生产总值则下跌7%,股票指数跌到160点以下,而在1972年5月则是530点;失业人数在1975年超过100万,1978年8月达160万。

在1976年4月,威尔逊辞职,换了一个工人出身的卡拉汉出任首相。尽管有的历史学家说他是“自麦克米伦第一个任期以来最有效率的首相”,他却仍然不能使英国摆脱困境。他上台的那一年,英镑贬值19%,通货膨胀率仍达17%,向国际货币基金组织借贷39亿英镑才勉强维持经济运转。迫于严峻的经济形势,政府提出三项对策:限制工资、削减公共开支、承认失业不可避免,而这三条都与工党的信条相背离。1978年,政府准备对工资问题采取强硬措施,规定年增长率不可超过5%。但工会提出警告,工党代表大会也表示反对。第二年新年伊始,卡车司机就要求增加工资25%,油罐车司机则要求增加14%;1月22日,150万公用事业职工(自来水工人、下水道工人、清洁工人等等)举行为期6周的大罢工,使人民的日常生活受到很大影响。政府出于无奈,只好同意把他们的工资提高9%,另加每星期l英镑补贴。5%的限制被突破了,政府颜面丢尽。

没有几天,3月28日,保守党就提出不信任议案,以311∶310的一票多数获议会通过。卡拉汉只得宣布立即举行大选,保守党在大选中获绝对多数,玛格丽特·撒切尔出任首相。历史学家摩根(Keh an)在讲述这段历史时不无辛辣地写道:“在泛滥成灾的垃圾箱、关闭的学校和未及掘成的墓穴中,工会任着性子摧毁了一个对他们来说是再好不过的政府……”这句话的确表达了许多当代英国人对60年代中期以来英国问题症结所在的看法,即工会的行动太不负责任。

撒切尔上台标志着“共识政治”的结束。在大选中,工党继续许诺减少失业、降低物价、控制工资、节俭开支,保证降低个人所得税,却同时扩大社会服务——这样一些矛盾的许诺,在经济如此糟糕的情况下如何可以兑现?保守党则提出:在更多的分配之前必须有更多的生产,控制通货膨胀只能由控制货币供应来实现。两党的纲领实际上反映了两个不同的经济理论,表达了两种不同的价值取舍。工党仍然以凯恩斯主义为指导,认为扩大消费就能解决经济危机。保守党则接受了货币供应学派的观点,认为通货膨胀产生于公共开支过大而不得不发行过量的钞票。

在两种理论的背后,实际上有两种对立的意识形态:一方要加强政府的干预,用增加开支的办法来消灭失业、扩大消费,从而刺激生产;一方则要努力缩小政府干预,让经济“自由”地发展,提高利润,增加投资,强化竞争,加强市场调节作用,靠刺激人们赚钱的动机来发展生产。在具体做法上,前者着眼于消费,因而主张最大限度地提高工资,最大限度地保证就业;后者着眼于利润,因而认为只有尽可能限制工资增长,并为此不惜维持一支“劳动后备军”(即失业人口),才能保证最高的利润率,从而带动生产发展。由此可以看出:前者将受到工会的欢迎,后者则受到雇主的欢迎。自战后以来,两党第一次产生如此深刻的思想分歧,“共识政治”的思想基础已经被保守党抛弃了,它现在决心甩掉战后一贯的做法,尝试一下新的“自由市场经济”。

从历史发展的观点来看,这是个很奇怪的现象,因为保守党现在要做的,似乎是一百多年前自由党曾经做的,而保守党在当时曾竭力反对这样做。但新的“自由市场经济”不会是老的自由放任经济,国家已经在每一个社会领域深深地扎下了根,要想完全退出是不可能的。“福利国家”已成为现实,要想否定它更不可能。在这种情况下保守党如何让经济“自由”地发展,的确是一个让人拭目以待的问题。

保守党内意见不一,多数人虽想做一些尝试,但对于完全脱离30年来两党共同执行的一致政策,却显得不那么坚定,这些人是党内的“湿派”——黏黏糊糊的一派。撒切尔及其支持者是“干派”——干干脆脆的一派,他们执行强硬路线,而不管其后果如何。

撒切尔担任首相后在下院第一次演讲时就说:“人民面临的选择是:继续在阶级合作主义的全能国家的道路上走下去,还是恢复有利于个人的那种平衡?工党赞成前者,我们提出后者……”此后她大刀阔斧地执行货币主义政策,包括大幅度削减高收入阶层的所得税(意在增加他们的收入,提高他们的投资积极性),紧缩银根,大规模提高贷款利率(以控制货币总量),削减公共部门借款需要,猛砍公共开支(包括行政经费、教育经费、住房补贴、医疗保险费、英国广播公司事业费等),以及变卖国有财产。

英国在这样一副“猛药”的捶打下,经历了自1931年以来最大的经济萧条,国民生产总值下降3%,失业率最高达13%,总人数超过300万。由于大批工人失业,工资上涨的要求得到抑制,通货膨胀是降下来了,但代价极大。很多中小企业倒闭,社会冲突也加剧,许多人说:这副药对英国的损害比“英国病”还要大。364名经济学家在《泰晤士报》上联名发表文章,反对货币主义经济政策(但不久又有几乎同样多的经济学家撰文表示支持这个政策)。撒切尔夫人面对日益严峻的经济形势却毫不动摇地说:这正是她所预料之中的——她真不愧那“铁娘子”的光荣称号。

撒切尔夫人的措施主要有四:一是私有化,二是控制货币,三是削减社会福利,四是打击工会。

在私有化方面,撒切尔政府把大批国有企业转为私有,到1987年,国有企业40%实行私有化,总资产达200亿英镑,涉及职工60万人,其中包括英国电讯公司(British Tele)、英国航空公司(British Airways)和英国钢铁公司(British Steel)等巨型企业。国有企业私有化的方式是把国有企业的股票上市出售给私人。到1989年,持股人从300万增加到1100万,占全国人口的20%,这似乎加强了“全民资本主义”这样一种印象,而企业的生产也因此提高50%左右。

撒切尔政府执行严厉的货币政策,1980-1988年间,通货膨胀率从19.7%下降到4.9%,价格运动也趋向平稳。

在削减社会福利方面,撒切尔政府力图减少社会福利开支,对养老金、家庭补贴、产假补贴、失业补贴等等做出严格的限制,并企图对医疗保险制度进行改革。不过,社会福利是英国工人经过长期斗争取得的成果,在这方面做出的任何变动,都可能引发重大的社会冲突,因此撒切尔政府在这方面虽然喊得多,实际能做的却并不多。“福利国家”已是一个既定的事实,任何人想改变它都是极其困难的。

但在打击工会力量方面,撒切尔政府却取得成功。长久以来,保守党理论家就把“英国病”(British Disease)的病根归结为工会力量太大,他们认为工会也是一种“垄断力量”,垄断了劳动力市场,使之不能按市场规律运行。工会以罢工为武器,人为抬高工资,结果引发物价的全面上涨。因此,要控制通货膨胀,就必须削弱工会的力量,特别是磨掉工会最锐利的武器即罢工。

出于这种理论,1980-1984年,撒切尔政府制定了两个《就业法》(Employment Act)、一个《工会法》(Trade Union Act),对工会的权利和责任做出严格的限制,特别是对罢工及与罢工有关的活动(如设置纠察线等)做出严厉的规定。1984年,撒切尔政府向力量最强的工会之一煤矿工会摊牌,政府做好了充分的准备,包括改建发电厂,使之既可烧煤又可烧石油;大量储备煤炭,在1984年达到5700万吨等等。1984年3月5日,罢工开始,一直延续362天,到1985年3月3日才宣告结束,其间政府出动大批警察,并且每星期要因为燃烧石油而贴补2000万英镑。工会最后坚持不住,终于无条件复工。南威尔士矿工工会的领导人说:“矿工的失败打掉了工会运动的勇气”,政府还查封该工会全部800万英镑财产,直至1986年工会向法庭认错才归还。这次摊牌以政府的全胜告终,英国工会的力量由此受到极大削弱。

撒切尔路线从1983年起开始奏效,到1988年,英国经济已全面好转。6年中经济不断增长,超过了美国和欧洲共同体的平均增长水平,通货膨胀率下降,失业率也下降,财政收支出现盈余,劳动生产率逐年提高,人均年收入稳步成长,按撒切尔的说法,英国“出现了经济奇迹”。

在保守党取得重大成就的同时,工党却分歧不断,危机重重。1981年卡拉汉引咎辞职,在选举新领袖时左右两派势均力敌,出现严重对峙,结果左派富特当选。工党改变了由议会党团选举领袖的做法,改由工会、地方选区组织和议会党团共同选举领袖,而且工会取得最大的发言权(40%)。这种事态发展促使右派脱离工党,另组社会民主党。

社会民主党(Social Democratic Party)的创始人是三位男议员和一位女议员,于是被戏称为“四人帮”。社会民主党站在工党和保守党中间,企图建立一支强大的中间力量。它与自由党谈判合作,形成社民自由联盟,在民意调查中取得近30%的支持率,对英国的两党政治构成巨大的威胁。一时间,社会舆论纷纷猜测英国是否会出现三分天下的局面,或是否再出现一次当年工党取代自由党的剧变。但这种情况终于没有出现。在英国,两党政治根深蒂固,而且“中间立场站不住”。当年,自由党被工党挤到了中间的位置上,结果越来越衰落;现在,社会民主党自觉地站在中间立场上,因此注定成不了大事。1983年大选,社民自由联盟虽然获得25.4%的选票,但只得到23个席位;工党获得27.6%的选票,却得到209个席位。出现这种现象的原因是“领先者当选”的原则,社民自由联盟的选票极其分散,因此虽然支持它的人很多,能当选议员的却很少。自此以后,社会民主党和自由党一直把按比例分配议席列为它们的奋斗目标。

此时,撒切尔夫人已处在她声望的顶峰。经济已越过最困难的关口出现转机,福克兰群岛之战(Falkl and s War)又似乎重振了帝国雄风,使许多人重温着帝国旧梦。保守党在大选中大获全胜,取得397个席位。工党经过这次失败,分裂得更加厉害了,许多人说工党提出的那个竞选纲领是“历史上最长的自杀备忘录”,该纲领把各派观点塞在一起,结果成了个大杂烩。但两党分歧却在各自纲领中表现得很明显:在国内政策方面,工党继续要求增加公共开支,进一步实行国有化;保守党则力陈在货币主义政策指导下取得的成就,保证进一步非国有化。

大选后工党开始了一个漫长的调整政策的过程,富特辞职,由金诺克(Neil Kinnock)接任。金诺克虽属左派,却灵活地执行了中派路线;右派的哈特斯利(Roy Hattersley)任副领袖。1987年,英国经济已出现“奇迹”,撒切尔再次提前举行大选,结果以超出其他政党102席的多数第三次获胜,成为20世纪任职时间最长的首相,也是自1827年以来唯一能够在连续三次大选中获胜而连任的首相。

工党在第三次惨败后开始全面调整政策,放弃全盘国有化政策,同意降低高收入人士的税率,主张充分就业但并不提出实行之期限。金诺克在党代会上公开说:在“社会主义”到来之前,“我们面临的是市场经济问题……我们必须把它管理得比托利更好”。党的竞选负责人古尔德(Bryan Gould)也说:“对市场进行研究可以告诉我们人民需要什么,然后我们就应该证明我们这个党能够满足这些需要。”可见在选举的压力下,工党将越来越背离其“社会主义”立场,日益向“市场经济”靠拢。


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