1946年3月20日，开封国民政府行政院善后救济总署分院（联总中国分署设置于上海），由国民受政府行政院院长宋子文主管。
由于黄河堵口复堤工程已经提到议事日程，联合国善后救济总署（以下称联总）联总顺问塔德，国民党行政院善后救济总署，国民党黄河水利委员会，中共晋冀鲁豫边区政府代表晁哲甫、贾心斋、赵明甫等人齐聚开封，就黄河堵口复堤事宜进行接触和协商。
而在此之前，国民党政府并不与共产党方面协商，即于1946年3月1日在花园口开始打桩，动工堵口，遭到了全国各界的谴责。在全国人民的压力下，3月3日国民党政府黄河水利委员会委员长前往新乡会晤了正在举行军事调处的周恩来，马歇尔，张治中，商洽了有关黄河堵口复堤问题，决定各方面派出代表谈判，以求得合理解决，因此才有了此次开封会议。
联合国善后救济总署。成立于1943年，发起人为美国总统罗斯福。此时所谓的“联合国”，是指第二次世界大战期间的同盟国参战国家，主要施予帮助者是美国、英国与加拿大。成立该组织的目的是救济、重建二战受害严重并且无力复兴的同盟国参战国家。中国因受害最严重,遂成为最主要的需被帮助的国家。
国民政府于1945年1月设立行政院善后救济总署（以下称行总）作为与联合国善后救济总署的对应机构，而延安则于1946年4月才相应成立中国解放区救济总会，负责接受和分配联总提供的救济物资。
联总顾问塔德是个美国人，抗日战争前就曾在中国从事水利工作多年。20年代就参加了修筑河南贯孟堤工程和山东宫家坝堵口工程。
情况复杂。所以所有人都在拼命的埋头干着活。但是他们知道，这种情况也持续不了多久。
就在这个时候，一些人悄无声息的走了进来。而看到这些人进来，总署内所有的人都恭恭敬敬地站了起来。
“塔德先生么？”领头的一个人站出来大声说，“还有，你们是……？”此人所说的你们指的是随后进来的几个人。虽然已是早春，但此人却仍是西服革履外穿着一件灰色的皮夹克，头发梳得油光锃亮。他一眼就看出走在最前面的美国人，但对随后进来的几位穿着并非国军服装样式的人感到陌生。很快地，塔德应声走上前来。
“蒋廷黻先生是吗？久仰久仰！”塔德礼帽的伸出了手。
“您怎么，怎么知道我？”
“蒋先生有所不知，”塔德操着略显生硬的中国话笑了，“你是中国著名的历史学家，民国时期外交家，在中国现代政治史、思想史和外交史中都享有特殊地位。我还知道，蒋先生早在1912年刚刚17岁时就留学美国俄亥俄州奥伯林学院攻读历史获学士学位。后入哥伦比亚大学研究院，1923年获历史学博士学位。回国后任南开大学历史系教授，清华大学历史系主任。这，不会有假吧？”
“不会不会，岂敢岂敢！” 蒋廷黻立时就对这个中国通的美国人肃然起敬了。无须再问，塔德一定也清楚九一八事变后，他对日本、苏俄的研究及外交战略分析，也一定知道蒋介石对他的关注。他是1935年被委任南京国民政府行政院政务处处长，1936年被派任中国驻苏联大使，1945年任联合国善后救济总署的中国代表以及国民政府行政院善后救济总署署长的。
“我叫晁哲甫。我们是中共晋冀鲁豫边区政府代表，这两位是我边区的贾心斋、赵明甫代表。”紧跟在塔德身后走进会议室的为首的那个叫晁哲甫的人自我介绍着。
“哦，我知道，我知道！几位请！”然后蒋廷黻整理了一下自己的皮夹克，在众人的注视下，快步的带领众人走向会议室。
与此同时。掌声不断的在救济总署办公室里面响了起来。不过这种气氛没过多久就被近乎激烈的争论所替代。
蒋廷黻首先讲了黄河决口堵复的一些工作。说早在1939年，河南郑县县长就致电中央，建议趁决口较短、工程较小之时尽快堵口。而此时由于抗战正在异常艰苦的时期，国民政府无精力也无实力进行这项工程，只能任黄河水在黄泛区肆虐。1940年，在收到安徽等地呼吁堵口的便函后，国民政府经济部曾作出批示，黄河决口等抗战胜利，即开始堵口。直到1945年9月抗日战争结束后，在1945年10月到1946年12月短短2个多月间，黄泛区涉及各省一共提交了24份电文呼吁堵口。这样再加上一些民主党派、社会团体的呼吁，国民政府于1946年2月成立黄河堵口复堤工程局，开始准备堵复工作。
而黄河决口堵复堵口颇难。其难点在于：
一是花园口的决口太大、水流太急。花园口的口门在刚过水时宽度在堤顶为10米，在坝底为4米，但经8年冲刷扩大，到1946年3月开工时实测口门宽有1460米，新旧河道底深差达11米。
二是黄河故道的大堤需要维修。
蒋廷黻知识渊博，通今博古。他讲黄河在花园口决口之前的故道形成于清代咸丰五年（1855年）6月黄河在河南铜瓦厢的决口，在山东省利津入渤海，这次改道之时清朝正是内外交困之时，各地战乱频发，没有组织堵口，也无财力去修筑堤防。直到光绪年间才陆续形成了两岸的大堤，但是由于人力财力限制，大堤修筑的标准就低了，黄河大堤不够高，不够厚，河槽弯曲，险工较多。在花园口决堤之前，本来就属于急需修复加强的状态。而在决口之后，八年的地貌就变化特别大了：故道的大堤有的挖战壕、种庄稼，开了缺口走大车，有的甚至把堤挖平了种地，护堤的砖石做了碉堡和墙基。河槽里也垦成了麦地，有的地方修了铁路和公路，还形成了1500多个村庄。
因此堵口可不仅仅是堵口这么简单，还要涉及下游的迁民、修堤等工作，涉及的人力、物力十分巨大。
其实当时国民政府进行黄河决口堵复工作有两个目的， 蒋廷黻只讲了其一社会各界的呼吁以及恢复经济，建设家园等形势的需要。其二则讳莫如深。
联总顾问塔德随后讲了1946年1月，他与国民政府的黄河水利委员会及一行六人，由开封到菏泽查看黄河古道的情况，并言及此时才与中共方面谈及堵口复堤一事，中共才正式了解到国民政府已经开始筹备黄河渡口工作早已在秘密进行。塔德最后承诺工程所需的一切器材、工粮，由联总、行总负责供给，不受任何军事、政治影响。
晁哲甫代表中共一方最后发言称：为了拯救饱受黄水泛滥之苦的黄泛区人民，又不至于酿成第二次人为的水患，共产党方面以大局为重，同意堵口让黄河回归故道，不过提出要先复堤迁移河床居民而后堵口。
国共两党都清楚，黄河故道区域主要分布在冀鲁豫三省。自花园口到原入海口的利津两岸有大堤1200多公里。国民党军队的防区只有齐河到济南6、70公里，此外都位于共产党统治下的各解放区。在之后的几年间，黄河故道因为河水退去，成为一片700多公里长的平原。在八路军的帮助下，百姓们在故道开垦田地，种植树木，原先的黄沙已经成为大片良田与树木，几百万抗日军民在这里战斗生活，人们几乎淡忘了几年前，黄河还在这里奔腾喧嚣的过往。
而此时，如果国民政府把花园口决口堵住，河流就会回到故道，就会将连片的解放区分割开来，黄河形成天堑之后，蒋军就有可能把在黄河南岸的解放区重新夺回去，起到以水代兵的作用。
这就是蒋介石秘而不宣的第二个堵口原因。
黄河由黄泛区回归故道后对解放区的影响显而易见。
经过多次谈判，于4月7日达成了初步协议。主要内容是：
1、堵口复堤程序，堵口复堤同时并进，但花园口合龙日期要等到下游复堤、修河、整理险工完成后再确定。
2、豫鲁两省修防处由中共派代表参加。
3、迁移居民由行政院发给迁移费。
开封协议之后，各方利用8天的时间，从菏泽到河口进行了查勘，后于4月15日又在冀鲁豫行署菏泽交际处又举行了黄河问题会议。对开封协议的内容进行了细化、具体化。
但是国民党方面实际是力图在大汛前完成堵口工程，行政院宋子文电令工程局加速施工，务必于7月1日前完工。4月17日，国民党中央通讯社发出了“黄河堵口复堤决定两月内同时完成”以及“黄河汛前全部完成堵口工程”，这是对开封和菏泽协议中的“不确定花园口合龙时间”协议条款的违背，透露出了其想在汛前堵口完成，实现以水代兵目的的决心。
解放区方面为了求得堵口复堤问题的合理解决，又在5月派代表赴宁。
5月18日，经共产党一方代表积极争取，国共双方又在南京达成合作修复黄河花园口大堤的协议，即《南京协议》。双方同意下游复堤工程尽快开工，材料、工程粮款由国民政府从速拨给，堵口工程以不给下游带来水害为前提。
关于堵口的时机问题，国民党黄河水利委员会的工程技术人员，同联总的工程技术人员和政府之间也有不同争议。堵口工程所需要的物资材料巨大，专家最初测算，计划需要石料15万立方米，秸料柳枝2500万公斤，采集和运输都需要相当长时间。石料来自于黄河北岸的新乡潞王坟石场，运到花园口需要用火车运输，但受黄河铁桥的行车限制，每天最多只能运1200立方米，全部石料运完需运半年。而下游复堤工程短期内也的确无法完成。因此，主张堵口工程延迟到汛后进行。这个主张首先遭到联总顺问塔德的极力反对，他是个美因人，想问题多从单纯的水利技术层面考虑，也很少为下游百姓的承受能力和实际难度着想。因此中共推迟堵口的建议提出后，他前住上海向联总中国分署汇报，说工程完成毫无问题，同国民党政府相呼应。国民受政府行政院院长宋子文立即电令要求按照原定计划于本年7月前完成。而7、8月份就是黄河的汛期了，赶在这个时间节点之前完成堵口，国民党的目的昭然若揭。国共两党的在这个问题的分歧显而易见，一方是催着要求尽快堵口合龙，另一方要求待所有移民、修堤、取直河槽等工作完成后才能进行合龙。
虽然中共极力反对，但黄河堵口的决策权在国民党一方，堵口工作照样在紧锣密鼓地进行。到4月底的时候，花园口将近1500米的口子已完成了1000米左右。5月初，白崇禧、胡宗南等将领还到花园口视察，催促堵复工作进程加快。
在此时，开封会议等决议已无法解决这个问题了。