王莽失敗，漢宗室光武復興，是為東漢。然不久卽走上衰運，東漢只是秦、漢以來統一政府之逐漸墮落。
東漢凡十三帝，百九十六年。若以獻帝建安元年遷回洛陽之後作為三國時期，則東漢其時只一百七十一年。
所謂統一政府之逐漸墮落，可分兩部言之：一王室，二政府。「王室」與「政府」之分詳下
王室又可分三部言之：一王室自身，二外戚，三宦官。
東漢王室之墮落，只看東漢諸帝年壽卽知。
東漢諸帝年壽略表：
一個貴族特殊的家庭，和大自然隔離，總不免要走上墮落衰敗的命運，此乃以下中國歷代王室共有之趨勢，而東漢最可示例。
因東漢諸帝多童年卽位、夭折，及絕嗣，絕嗣外立，又多擇童年。遂多母后臨朝，外立者四帝：安、質、桓、靈，臨朝者六后：竇、鄧、閻、梁、竇、何。而外戚、宦官藉之用事。
東漢外戚宦官更迭用事略表：
其先則因母后臨朝而外戚得以專政，君主與外朝不相親接，乃謀諸宦官。自鄭眾後宦者始用事。自梁冀誅而權勢專歸宦者。
東漢外戚權勢，以鄧、梁二氏為尤盛。鄧家累世寵貴，封侯者二十九人，位至三公者二人，大將軍以下十三人，中二千石十四人，列校二十二人，州牧、郡守四十八人，侍中、將、大夫、郎、謁者不計其數。然猶以漸致。梁冀一門，前後七侯、三皇后、六貴人、二大將軍，夫人女食邑稱君者七人，尚公主者三人，其餘卿、將、尹、校五十七人。冀秉政二十餘年，跋扈無比。與桓帝謀殺梁冀五宦者，單超、左悺、徐璜、具瑗、唐衡，皆封侯，當時稱「五侯」，又稱左回天、具獨坐、徐臥虎、唐兩墮。自後，宦者氣焰遂張，則實外戚有以助成之也。
此後則外朝名士與外戚相結以圖謀宦官。及何氏敗，袁紹名士領袖。盡誅宦官，而漢亦亡。外戚與宦官，其實都還是代表了王室的一部分，其來歷則原自西漢。
西漢初年，宗室、功臣、外戚，為朝廷之三大系。
當西周時，外則封建，內則世唧，王室之與貴族，相去祇一間耳。秦則天下盡為郡縣，舉國統於一王。天子世襲，而丞相、御史大夫以下不世襲，然後天子乃高高在上，其勢孤危易倒。漢鑒於秦亡之速，變更秦法，稍稍復古，故以宗室、外戚、功臣三系與王室相夾持而為治。外既大封同姓為王國，與郡縣相雜，內則丞相、御史大夫諸要職，雖不世襲，而大例非列侯莫得當，則為一階級所專有，體勢近於世襲。歷史進化以漸不以驟，古代貴族封建政體一變而為平民的統一政府，廣土眾民，孤危之勢不足以持久，故外有封王，內有列侯，粗為等次，以相扶護。猶嫌王室單微，則援用外戚以為之輔。高祖雖愛戚夫人、趙王，而終不廢呂后、惠帝者，以呂氏族大勢盛，呂后又久在兵間，身後緩急可倚仗也。呂後之卒，宗室、功臣內外相結，鋤去諸呂，而迎立代王，即文帝。則利其外家勢弱，出中央功臣一系之意。其時則外戚一系勢最衰。文帝既立，潛移默運，外撫馴諸王，內調狎功臣，卒使王室漸尊漸安。漢室之終臻穩固，蓋非易也。吳、楚七國亂後，宗室地位日削，宗室只宜封建，不宜輔政，以其地近而勢逼。封建政制既不能復活，則宗室地位自難再興。功臣傳世漸久，亦不保其位，世臣與封建相扶翼，封建卽不可複，世襲之制，亦不足持久。於是王室依仗乃惟有外戚。如景帝平吳、楚兼用周勃（功臣）、竇嬰（外戚）。武帝初立，竇嬰、田蚡繼相，皆外戚又漸得勢之徵。
武帝以後，中朝、王室。外朝政府。始分，於是宰相為外朝領袖，代表政府。而大司馬大將軍為內朝輔政，王室代表。其職大司馬大將軍。則胥由外戚為之。
宰相其先本為天子私臣。「宰」者，古代封建社會宗廟祭祀事前主宰牲之任，此非親貴莫當。既主祭祀，故掌禮書，左傳：「命宰人出禮書」，此即漢卿太常掌禮之祖也。然宰職雖高，實兼治膳。故周禮，天官太宰，為五官長，而其所屬，猶多宮中治膳之職。若膳夫、庖入、內饔、外饔、烹人、獸入、漁入、鱉人、臘人、酒正、酒人、漿人、邊人、醢人、醯人、鹽人，皆治庖宰之事。春秋時列國宰夫猶是庖人。左傳：「宰人胹熊蹯不熟」，國語：「膳宰不致餼」，是也。「宰」從本職則為皰人，為祭司，或從差遣則為執政。孟子與呂氏春秋：「伊尹以割烹要湯」，即庖人也。元人亦以宰膳為親貴要職，可以證古制。臨祭主宰牲，平時則總理家務，是為家宰。及化家為國，則家宰成國宰矣。「相」則封建貴族祭祀相禮之人，亦親貴為之。臨祭為相，朝聘、宴享、盟會之禮亦為相。化家為國，則以家相為國相矣。故「宰相」原係宗法社會中天子之宗屬私人也。漢初宰相皆列侯為之，此皆相互戮力以爭天下者，在當時亦為皇帝之私人也。故御史人夫為副丞相，而御史有中丞，得治王宮之政令。此猶周禮天官塚宰，其屬官得統及皇帝內廷。此非古人立法之善，乃系當時「王室」與「政府」公私性質不分明也。此皆所謂「朕即國家」，以其去封建時代未遠也。及武帝以下，宰相始由士人特起，漸有其尊嚴之地位，此由宰相一職之意義言之。而與王室亦漸分離。此由賈誼敬禮大臣之論，及於公孫弘起徒步以經術為相，大開東閣，延賓客賢士以與天子內廷侍從諸臣議論政事相往復，實為宰相地位在意義上之一種變遷也。又按：漢制，丞相謁見，天子御坐為起，乘輿為下；有疾，天子往問；（均見翟方進傳注。）薨則車駕往弔。其制不知起何時，似漢初並不爾。而王室不得不仍有其私臣，武帝初，嚴助、朱買臣等皆以侍中貴幸用事，得與聞朝政。凡侍中、左右曹、諸吏、散騎、中常恃等加官（即兼差），漢代所謂「中朝官」者，皆是武帝以之與外朝大臣辯論政事，蓋此輩猶為皇帝之私人秘書也。於是遂有大司馬大將軍輔政之制，此制始武帝末年，以霍光為大司馬大將軍輔政，蓋由新帝年幼，（昭帝。武帝又殺昭帝生母，恐其居中用事。）宰相地位漸隆，與王室闋係斷疏，而宰相之威望則轉不如前，（以多平地特起而非貴胄世襲，武帝用相亦率取其易制、天下務初不關決。）以外戚輔政，正以彌補此缺陷也。於是「中朝」、「外朝」判而為二。大司馬、左右前後將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏為中朝，丞相以下至六百石為外朝。（見劉輔傳孟康注。）霍光謂車千秋曰：「光治內，君侯治外」；時光為大將軍，千秋為丞相也。霍光廢昌邑王而丞相楊敞事前不預知，光謂：「此內朝事，即王室自身事。無關外朝也。」內朝諸臣之領袖以「大司馬大將軍」為號者，正見軍人本為王室私屬，今已由軍人政府轉變為士人政府，故軍職不為外朝之丞相而為內朝之輔政。以外戚為之者，外戚有客觀之尊嚴，而無世襲，以隨新天子為轉移，其事最少弊。又內、外朝既分，內朝用私臣，非宗室則必屬外戚矣。
封王、封建。列侯世卿。漸次在政治上消失其地位，漢武以後的文治政府漸次形成，「王室」與「政府」漸次分開，此亦中國政制史上一大進步。而外戚卻由此到他政治上地位。只要政治情態一時不變更，則外戚地位繼續有其存在，故外戚擅政，已起西漢，而尤以武帝以後為甚。崔駰疏：「漢興以至哀、平，外家三十餘，保全者四家而已。」東漢亦惟光武郭後、陰后，明帝馬后無禍。所以不能懲前毖後，而覆轍相尋者，亦時代情態使然。
西漢外戚略表
光武中興，又減削外朝政府之權力，一移之內朝王室，於是外戚勢任愈大。
西漢雖以外戚輔政，而外朝丞相體尊，猶為對峙之局。漢初以丞相主文，太尉主武，御史大夫為丞相之副。武帝寵太尉為大司馬，主內朝，則丞相於外朝為獨尊也。王莽之篡，則以王氏久盛，王莽又自為外朝所歸向故。光武躬親庶務，內朝尚書位微而權重，外廷三公並峙，以丞相為司徒，太尉為司馬，（後又稱太尉。）御史大夫為司空，稱三公並列；而太尉公序在司徒公之上。（此元帝時三公位已然。）僅有虛位，無實權。東漢事無巨細，皆由尚書行下三公，或徑下九卿，故東漢九卿權亦重。故外戚用權於內，外朝即無以相抗。
政府漸漸脫離王室而獨立，為當時統一政府文治上之進步。王室削奪政府權任，而以私關係的外戚代之，則顯然為統一政府之墮落。
然外戚與宦官較，則外戚猶為稍愈。
西漢初年，王室、政府界限不淸，而當時官吏組織中亦無宦者之特殊集團。
朝廷自皇帝以下，官吏最要者有三公、九卿。
丞相 輔助天子，總理庶政。
御史大夫 副丞相。
太尉 丞相為文官長，太尉為武官長。
以上為三公。
太常 掌宗廟禮儀，屬官有太樂、太祝、太宰，主宰牲牢。太史、太卜、太醫等，此為天子宗廟之守官。太常始名「奉常」，蓋即「奉嘗」借字。「宰」本百官之首，此乃以「奉常」為九卿之長官，猶其遺意也。
光祿勳 掌宮殿掖門戶，屬官有大夫、郎、謁者等。大夫掌論議；郎掌守門戶，出充車騎；謁者掌賓贊受事。「光祿」即古言「大麓」，「勳」則「閽」也。古天子居山邱，則守門者居麓，故曰大麓，即猶後世之閽人。然則光祿勳為天子守宮殿之官。
衛尉 掌宮門屯衛兵，屬官有公車司馬、衛士、旅賁等。旅賁，虎士成羣而奔也。衛尉與光祿勳同掌宮衛，惟衛尉乃武職。然則光祿勳猶大門房，而衛尉則為衛隊長。九卿先廟祝而後門房、衛隊，此古人敬祖尊先之義。
太僕 掌輿馬。皇帝居則需光祿勳、衛尉之侍衛，出則需太僕之車馬，故以太僕次此三卿，皆主皇帝之生活。
廷尉 掌刑辟。
大鴻臚 掌諸歸化蠻夷。
宗正 掌宗屬。對皇帝有犯逆則歸廷尉，賓服則歸大鴻艫。先中國而後四夷，故廷尉在大鴻脯前。其同宗外戚則屬宗正，先公後私，故在廷尉、大鴻臚後。此三卿皆主皇帝之交際。
大司農 掌穀貨，主田租之入，以給國家之公費。
少府 掌山海池澤之稅，以給天子之私供養。大司農為大帳房，少府為小帳房；此二卿皆主皇帝之財務。
以上為九卿。論其性質，均近於為王室之家務官，乃皇帝之私臣，乃私的僕隸。而非國家之政務官，非政府正式之官吏。非公的僚屬。推而上之，可知宰相、御史大夫、太尉三公，其初實亦帝王私臣。宰相、太尉已論如前；御史者，國策謂：「獻書於大王御史」，又曰：「御史在後，執法在前」，其先亦宮職，非府職，是家臣。非朝臣也。故昔人以丞相擬周禮中之太宰，以御史大夫擬小宰，以御史中丞、少府、尚書擬宰夫。少府之下有大長秋，則猶內宰也。漢政本襲秦舊，漢臣來自田間，未能創建。秦廷有些處脫不了古代貴族家庭的遺習，故秦漢初年政府，有幾處亦只是一個家庭規模之擴大。
整個朝廷，初從家庭狀態中蛻化而出，尤其如九卿中之光祿勳與郎官。那時自不需另要內廷私臣乃至於宦官。
宦官在當時，與普通士人，亦並不歧視。如趙髙為秦二世師，又為郎中令。司馬遷受腐刑後乃為中書令。蓋古者貴族階級之旁，常有刑人服事執役。此等刑人，或由俘虜，或因罪罰，而多半亦出貴族階級，有聰明技藝，故刑而用之，其地位較之工、賈、農、牧一般平民為高。稱曰「宦」者，宦本宦學、仕宦，非惡稱也。
漢武以雄才大略獨攬事權，於是重用內朝尚書，秦少府遣吏四人，在殿中主發書，謂之「尚書」。尚，猶主也。漢初有六尚，屬少府。曰尚衣、尚冠、尚食、尚浴、尚席、尚書，可見其職位之卑，然皆由士人為之；後世（除尚書外）則全變為宦官之職矣。奪宰相權。其時則趙禹、張湯等為九卿，直接奏事，宰相束手。
漢御史大夫有兩丞，即兩副官。一曰御史丞，一曰御史中丞。御史中丞亦謂御史中執法，居殿中，外督部刺史，內領侍御史十五人，受公卿奏事，舉劾案章。天子事下中丞而至大夫以及丞相。中丞屬於大夫，大夫職副丞相，故宮中事丞相無不可制。文、景時丞相欲誅鄧通、晁錯，其權擬天子矣。武帝用尚書，中丞不得居中制事，侍御史、部刺史皆廢。末年霍光為大司馬領尚書事，號「內府」。宣帝中興，復舊制，魏相為御史大夫，外遣丞相掾吏按事郡國，不遣中使，內則奏封事不經尚書，去副，又加給事中，得宴見，而霍氏以敗。然元帝時，宦者石顯用事，丞相權複盡歸尚書。成帝時，何武建言設三公官，御史大夫改大司空，中丞遂為御史台長官，出居外台。東漢中丞遂為台率，始專糾察之任，為後世御史之職所昉。漢初御史大夫副丞相而得統治宮中事，後世御史為天子糾察百寮。蓋因政府與王室既分，則二者間權任自有移轉也。
晚年又用中書。
武帝晚年常宴遊內廷，不復多與士大夫接，遂用宦者主中書，司馬遷曾為之長。典尚書章奏。
元帝時遂有弘恭，石顯，而宦者逐漸用事。自御史至尚書，又自尚書至宦官，其間凡三折。光武中興，宮中悉用閹人，不復參以士流，於是正式遂有一個宦官的集團。
東漢郎官已全為郡國察舉「孝廉」到京待轉之一階，則自不能仍以為皇帝內侍。王室與政府之性質既漸分判明晰，則光武之制實不為非。光武又盡並天下財賦於大司農，而少府遂專掌中服御諸物，衣服、寶貨、珍膳之屬，此亦在王室、政府逐漸分離下應有之調整。故自御史中丞出居外臺，光祿勳移至外朝變為閒職，三署郎更不值事內廷，魏以後卽無三署郎，而光祿勳為散官。自唐以後，三署郎全為武職，而光祿寺掌膳食。皆與兩漢異。少府不預聞天下賦稅財政，皆兩漢間政府組織與體統上之絕大改革也。光武之病，在輕三公權任而移之尚書。
宦官亦在當時「王室」與「政府」之判分下得到其地位。
一面是文治政府之演進，一般官吏漸漸脫離王室私人的資格，而正式變成為國家民眾服務的職位；一面則是王室與政府士人。逐漸隔離而易趨腐化與墮落。
陳蕃諫桓帝：「采女數千，食肉衣綺，脂油粉黛，不可貲計。」荀爽諫桓帝：「後宮采女五、六千人，後宮、侍使復在其外。」此與西漢初年恭儉治之王室，乃至東漢初年明、章二帝以儒術自飭之王室，均迥乎不侔。東漢一代外戚、宦官種種事變，亦惟表示此王室之日趨腐敗而已。