史书记载，高宗以来，承平日久，府兵为人所贱。百姓以当府兵为耻，甚至有人蒸熨手足以逃兵役。轮值当兵的大都是贫弱受雇而来。另外，长期的战争也给国内经济带来沉重负担，社会生产受到耽误和破坏。与此同时，国内又遭受了严重的自然灾害。尤其是当时经济最发达的河南、河北广大州县，连年遭到水灾，关中也是先水后蝗，继以疾疫，粮食歉收，米价踊贵。
对正在滋长的厌战情绪，武则天敏锐地捕捉到了，这就成为她进一步树立自己政治领袖形象的重要突破口，她不失时机地提出了息兵富民的《建言十二条》。
所谓势是一个时期最主要的变化趋向，势是潮流，是人心所向，是不可逆转的。如果逆势、抗势而动则有覆亡的危险；如果应势、顺势而动，则能很好地融入潮流之中，成功系数增大；而能把大势为我所用，则所向披靡。善于利用形势是武则天的过人之处。她在咸亨上元年间提出的《建言十二条》就是她顺势应势的典范。
不同时期的大势也不同，那么，咸亨上元年间到底是一种什么样的社会形势，出现了什么样的思想动态呢？那时的大势并不显露，那就是唐朝虽然表面看来武力强盛，但外交形式已经走到了一个危机四伏的境地，多年的战争引发了社会基本制度的巨大变化，人民渴望和平安定的生活。
显庆三年（公元658年）平定西域以后，唐朝终于消灭了东、西两个突厥汗国，取代了他们在亚洲内陆的霸权。并且设置了大量府州，唐朝因此建立起了自己对西域广大地区的统治，西部疆界到达咸海和阿姆河以西地区以及今阿富汗和伊朗边界。
但是，咸亨元年（公元670年），吐蕃与西突厥余部在西域连兵，唐朝被迫罢安西四镇，强大的吐蕃帝国开始了与唐朝在西域的争夺，使得唐朝的西线战争不断受挫，安西四镇也时弃时置。唐朝在西域开始陷于被动。
在东线，乾封元年（公元666年）中，高丽莫离支盖苏文死以及继任者与其两个弟兄内部争斗，使形势变得对唐朝有利。当吐蕃的新首领请求唐朝协助对付他弟兄的反叛时，唐朝派出李勣率军对高丽发动水陆大战。新罗的一支大军从南面配合进攻。总章元年（公元668年）征服高丽，实现了隋唐帝国几十年来的愿望。李勣经长达一月的围攻后，攻陷高丽首都平壤，带着20万俘虏（其中包括高丽国王）返回中国，并把高丽国王献到太宗墓前祭奠。一个有两万驻军的都护府在平壤设立，以治理被征服的高丽王国。唐朝的军事力量和威望在这个时期达到了顶峰，甚至超过了太宗时期。在短暂的几年中，唐朝控制的帝国的领土比它以前和以后都更为广阔，长安的影响已达到中亚和东亚的大部分地区。
高宗朝对外战争频繁，可以总章二年（公元669年）为分水岭，在此以前是一连串的成功--唐朝领土不断扩张，于公元658年置濛池、崑陵二都护府，同时把本来在高昌的安西都护府移至中亚的龟兹国，10年后又在朝鲜半岛平壤置安东都护府。但其后唐对外征战只是胜负参半。
由于越来越严重的财政困难困扰着帝国内部，滥用军事力量，超过了合理限度，并且过分延长了唐朝的防线；再加上中亚和北亚新的强国的崛起，最终迫使中国收缩自己的边境。公元670年负于吐蕃，失安西四镇。公元670年及公元676年，安东都护府先后两次从平壤撤移至辽东。
唐军为何在朝鲜半岛弃守平壤退居辽东？有些学者指出，高丽人并未有“欣然慕化”，他们随即展开了反唐运动。而且，一直与唐朝保持同盟关系的新罗，由于百济和高丽的灭亡，也开始同唐朝发生冲突。史学大师陈寅恪认为，唐在朝鲜半岛势力后退是由于唐室受西北强敌吐蕃的牵制，不得不在东北采取消极退守策略。这应该是令唐室减低东北军力的主要原因。高宗晚年，除吐蕃外，突厥又威胁北边。总而言之，由于西北方面压力，在高宗晚年，唐朝对东北方面也无法实现强有力的控制，只能利用亲唐分子，间接管治高丽。
总之，到咸亨年间，朝廷收到的是前线连连受挫的战报。一代名将薛仁贵先败于青海大非川，再败于新罗，标志着唐朝对外战争进入到了一个重大转折时期。尽管如此，高宗在公元678年末还打算出兵对付吐蕃。可见他的基本态度，仍然倾向于采取积极行动。公元679年底唐军出动18万人去讨伐东突厥。
武则天对当时的战争持什么态度呢？从部分接近武则天的人物的政见中可以去探求她对外政策的见解。武则天立后次年，皇太子李弘于公元668年，唐破高丽后，曾经上表指出军人因疾病、遇匪或其他原因被判定为逃兵需要受刑是不公平而该纠正的，他的建议后来被接纳。另一个例子是张文瓘，他先后担任李弘和继任皇太子李贤的顾问。公元678年，唐高宗一度有意再次起兵讨伐新罗，但在张文瓘的反对下才打消此念头。他的理由是恐怕百姓不堪其弊。由于他早年曾谏高宗减少劳役以安民，可见他反对出兵的意见是一贯的。李弘和李贤兄弟的顾问中，宰相戴至德和李敬玄均非武将。总而言之，武则天两个儿子的几个顾问中，没有积极的主战派。这情形比较高宗任太子时由主战的李勣任顾问的景况，大相径庭。这不似是偶然，而是武则天刻意安排的结果。
高宗晚年时，武则天在对外事务上的总体思想是减少国力的消耗，主张息兵，如不能与邻邦修好，则用以夷制夷方式对抗外敌。武则天何以主张息兵呢？
咸亨年间唐朝在对外战争中的连连受挫，给国内的人民也带来了严重影响。在高宗初年进行的对外战争中，由于对军功赏赐丰厚，生活上富裕起来的许多平民子弟都希望通过立功获取官职，而且当时的战争时间持续也不长，往往几个月的出征即戴功而还，所以出现了“百姓人人投募，争欲征行，乃有不用官物，请自办衣粮，投名义征”的热烈场面。到后来，随着战争持续的时间越来越长，战事也更加频繁，出征人员得到的勋赏越来越少，并且有因战败受罪责的可能，人们越来越不愿出征打仗，兵募发生困难。
为了广泛地笼络人心，上元元年（公元674年），武则天提出了《建言十二条》。这十二条建议，是皇后通过表疏的形式向皇帝提出的，后公布于天下。
十二条建议可以分为三大部分。一至五条主要说息兵、息役、轻德薄赋：一、劝农桑，薄赋徭；二、给复三辅地；三、息兵，以道德化天下；四、南北中尚禁浮巧；五、省功费力役。第一条是说要奖励农业生产和手工业生产，减轻农民的赋税劳役负担。第二条“给复三辅地”就是要免除国都长安周围的京兆、冯翊、扶风等地人民的徭役。第四条是禁止朝廷各部门的奢侈浪费之风。南指南衙，是宰相们办公的地方，在宫城之南；北衙指宫廷中各机构；中指中书省；尚即尚书省。第五条“省功费力役”就是要减少营建所造成的财政开支和劳动力的使用，这一条是针对大修宫室的教训提出来的。尤其第三条“息兵，以道德化天下”，明确提出了停止战争，在边疆由进攻转入防守，把国家的重心转移到恢复和发展生产上来，这是高宗即位以来基本国策的一个重大转变。武则天抓住时代的潮流，能够在国家大政方针上提出纲领性的意见，说明多年的参决政务，已使她对现实情况有了深刻了解并具备了卓越的政治才能。
六至九条是关于政治风气和意识形态的改革：六、广言路；七、杜谗口；八、王公以降皆习《老子》；九、父在，为母服齐衰三年。“广言路”是为了改变军人执政的局面，听取更广泛社会阶层的意见；“杜谗口”则是为了防止有人对自己以皇后身份参政说三道四，维护“二圣”政局；“王公以下皆习《老子》”。是为了表明自己是李唐皇室的忠实拥护者，因为老子姓李，被尊为唐朝的玄元皇帝，同时也是为了提倡道家思想，真正实现无为而治；“父在，为母服齐衰三年”，则是为了提高妇女的社会地位。因为按照古礼，子为父、父为长子服丧都叫“斩衰”，“斩衰”都是三年丧。“齐衰”次于斩衰，齐衰一年是父在的话，子为母的服丧。齐衰本来就低于斩衰一等，又在居丧期限上规定父在只为母齐衰一年，母亲还不及家中长子的地位。武则天觉得这种服制对女人是很不公平的。因此她规定“父在为母服齐衰三年”。
十至十二条则是改订姓族、泛阶政策的继续，旨在维护一般中下层地主官僚的利益，以争取更广泛的社会支持：十、上元前勋官已给告身者，无追核；十一、京官八品以上益稟入；十二、百官任事久，材高位下者得进阶申滞。勋官是奖赏给立有战功者的一种身份，虽然没有具体的职守，但可以按照勋品的高低占有不同数量的“勋田”：勋官本人及五品以上高级勋官之子，可以获得任官资格，按规定服役或纳资满一定期限后，经考试合格，可参加铨选，二品勋官还享有门荫的特权：勋官的服色与同一品级的官员相同，享有一定的社会地位。对于大多数平民子弟来说，获得勋官同样具有重要意义。但是，由于战争的艰难和士兵情绪不稳，致使许多士兵从前线战败回来后被“夺赐破勋”。这也是促使国策转变的一个重要因素。武则天提出凡是上元以前已给勋官证书者，一律不再追回，政府予以承认，就是为了在转变国策的同时，照顾广大军人阶层的利益。第十一条是给京官增给俸禄。第十二条说的是，为官年久其仍居下位者，应予考查，着即依功绩升迁。这三条是较为广泛的笼络官员的一种政策，关系到各阶层官吏的切身利益。
这十二条建议，是武则天第一次公开提出的全局性的政治主张。建言提出后，高宗李治很是赞赏，下诏褒奖赞美，并令各部门实行。对于武则天本人来说，通过这次上表建言，进一步取得了高宗的信任和更广泛的社会支持。这正是她政治发迹史上又一具有里程碑意义的重大突破。
林语堂说这十二条是十二项伟大浮夸的政治改革计划，是官样文章，难以实行。也有人认为在高宗的最后几年里，基本是按这个纲领去做的。武则天在上元二年（公元675年）三月举行隆重的亲桑和祭祀先蚕的仪式。按传统礼仪，每年的春正月，皇帝率公卿祭先农，亲耕；皇后率内外命妇祭先蚕，亲桑。这种礼仪从上古沿袭下来，反映了男耕女织的经济生产、生活特色。武则天为了号召臣民重视农桑，打破惯例，在洛阳部山之南以隆重的规格举办这一活动，并要求朝中百官及各地朝现使者都来参加。想通过这一举措表示她奖励农桑的决心。同年，朝廷又作出进一步的让步，即取消由于支付朝鲜和西北战事的军费而征克的捐税。
对于息兵的政策，在高宗去世后，武则天仍然是坚持的。在公元684年改元光宅的赦文中，武则天清楚地下令：“其诸都护、汉官及镇兵等，并悉放还。”武则天注意到军役长久带给百姓的不便，这个条文是她息兵主张的实现。
另一方面，武则天也尽量与外族各邦修好。回纥这段时期曾受都督号以统蕃州，其余如东女国、南诏蛮、于阗、康国、契丹等首领王族来朝，也有赐物或赐封号的记载。这些外族多没有和中国有相连的国境，这和吐蕃、突厥不同。细心察看武则天所赐诸邦封号，不少均比前代高，表示出武后希望拉拢这些小国，利用一种远交近攻的策略，以求达到孤立吐蕃与突厥的最终目的。
公元684年末，倭国（日本）有一批留学生和公元660年初期在朝鲜半岛作战被俘的军人经过新罗回国。这件事是武则天准备向新罗、倭国修好的表现。而新罗也赞同这一主张，帮助把倭人遣送返国。唐与新罗的紧张关系缓解。
武则天主张息兵并不等于她不关心国防。她主政后，西北边境出现大量屯田。它可能来自主守派的建议，受到武则天大力支持。这个实边政策，在国防上收到颇佳成效。
综上所述，减少远戍，屯田边防，多建友邦就是武则天得势初期的主要外交策略。三者相辅相成，基调就是以和为贵。
也有些史家认为《建言十二条》不过是难以实现的高调。但也有一些人认为，评价一个政治纲领的优劣，看的是它是否把握准了时代的症候，同时提出了适合的医治理论，而不在于是否开出了具体的药方。《建言十二条》，正是武则天从唐朝当时的“软肋”--边境战事加重人民负担，均田制、府兵制等社会基本制度开始出现危机这一现实出发，提出的富国强民的政纲。
尽管《建言十二条》不过百余字，但的确是“谋略之智，治国之纲”。