在西汉和东汉历史之间，有一个历时十五年的新朝，这个代汉建立新朝的篡窃者，就是汉朝的外戚王莽。王莽夺取政权后，打出复古的旗号，进行“改制”，历史上称作“王莽改制”。
古代铜器
西汉后期，当权的一些贵族官僚，不是骄奢淫逸，便是贪婪成性，土地兼并恶性发展，农民纷纷破产流亡，沦为官私奴婢，社会险象丛生。成帝时，西汉王朝已经走向崩溃的道路。当时，在一般人民乃至中下层官吏中间，都希望能有一个比较正派的人物出来执掌朝政，改变这种混乱状况。在这样的背景下，王莽这个志大才疏的野心家，认为天与人归，时机成熟，便破门而出，献冕登场，用阴谋手段做起皇帝来。系外威王氏家族在元帝、成帝时期长期地把持朝廷大权，这就为王莽后来篡夺政权奠定了基础。公元前33年，汉成帝刘骜即位，皇太后王氏专权，以其兄王凤为大司马、大将军领尚书事。河平二年（27），王凤的五个弟弟谭、商、立、根、逢时同日封侯。时人谓之“五侯”。王莽之父王曼早死，未得封侯，故王莽早年生活不如诸叔父兄弟。他自知孤贫，“因折节为恭俭，受《礼经》，师事沛郡陈参，勤身博学，被服如儒生”。其伯父王凤病危时，“莽侍疾，亲尝药，乱首垢面，不解衣带连月”。以此获得姑母和诸伯叔的欢心。王凤临死前，把他托付给王太后和成帝，使他做了黄门郎，不久，又升迁为射声校尉。永始元年（前16），元后要成帝追封王曼为新都哀侯，王莽嗣爵为新都侯，迁骑都尉、光禄，他倾家财赈施宾客，招纳名士，结交公卿大夫；又揭发外戚定陵侯淳于长的罪过，获得了忠直的名声。成帝绥和元年（前8），在他姑母的安排下，王莽代王根为大司马。他爵位愈尊，矫情伪饰愈甚。妻子见客，衣不曳地，布蔽膝，人以为使婢。第二年，成帝死去，刘欣以元帝庶孙继承皇位，是为哀帝。哀帝祖母傅氏和母亲丁氏两家外戚集团因近亲关系把持朝政。王莽暂时告退回到自己的封国，伺机再起。哀帝是一个短命天子，只做了五年皇帝就死去，元后即日收取了皇帝玺印，召王莽进宫，于是王莽在元后的诏令下重新做了大司马辅政。公元1年，王莽奉元后命立中山王刘衍（kǎn侃）为帝，是为平帝，年仅九岁。元后以七十二岁高龄临朝称制，一切政事悉由王莽处理。
王莽在受命辅政以后，便积极扩大和巩固王氏集团势力，排除和消灭异己。凡是与王莽不合的人，都“傅致其罪”，罢去官职，甚至连他的叔父王立也遭到他的排斥，被遣就国。于是“附顺者拔擢，忤恨者诛灭，以王舜、王邑为腹心，甄丰、甄邯主击断。平晏领机事，刘歆典文章，孙建为爪牙”。西汉政权已为王莽集团所控制。王莽常以周公自命，他对圣经贤传中所记周公辅成王而后来自己即于王位的故事，甚感兴趣。传说中周公摄政时，交趾南面曾有越裳国前来中国献白雉，王莽也于平帝元始元年（1）遣人示意益州（今云南晋宁县）塞外蛮夷，自称越裳氏重译来汉廷，献白雉一，黑雉二，以符合于周公的故事。王莽奏请元后下诏，用白雉祭祀宗庙。于是群臣盛陈王莽功德，实无异于周公辅佐成王；周公托号于周，王莽有定国安汉之功，宜赐号为“安汉公”。元后乃下诏封王莽为太傅，号曰安汉公，位在三公之上。
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王莽被晋封为安汉公后，便利用太后的宠信，笼络大小官僚，大封其集团党羽，以扩大并巩固自己的势力。他奏请增加大臣们的俸禄、爵秩，续封宗室后裔因罪失爵者，使之重新得到封邑。朝臣皆承王莽旨意行事，使莽声望日隆。不久，又示意公卿奏言“太后春秋高，不宜亲省小事”，元后乃下诏曰：“自今以来，惟封爵乃以闻，他事安汉公四辅（王莽为太傅，孔光为太师，王舜为太保，甄丰为少傅，称四辅）平决。州牧、二千石及茂才吏初除奏事者，辄引入，至近署对安汉公，考故宫，问新职，以知其称否。”是时王莽的权势已与皇帝不相上下。
为了控制宫闱，以固其权，王莽又发动爪牙，假借民意，请立其女为平帝后。元始三年（3）春，有司奏请：“故事聘皇后，黄金二万斤，为（合）钱二万万。”王莽表示辞让，只受四千万，而以其余部分分给十一媵家（陪嫁人家）及九族贫者。按照古礼，皇后之父应有百里之封。王莽之女既被立为皇后，于是又有人请以新野之田二万五千六百顷益封给王莽，以满百里之数。王莽之志原不在百里，因而故辞不受，欲以辞封邀取名誉而实现其代汉自立的目的。据说是时“吏民以莽不受新野田而上书者，前后四十八万七千五百七十二人，及诸侯、王公、列侯、宗室见者（被接见的）皆叩头言，宜极加赏于安汉公”。王莽的党羽大司徒司直陈崇为迎合王莽，使张敞（汉宣帝时名臣）之孙张竦草奏，盛称王莽功德，几乎把圣经贤传上的美词引用殆尽，然后建议：“宜恢公（指王莽）国令如周公，建立公子（长子）令如伯禽，所赐之品亦皆如之。”元始四年（4）春，太保王舜等及吏民八千余人向元后上书说：“伊尹为阿衡，周公为太宰”，莽兼二人之德，宜封为宰衡。朝廷照准。王莽又佯做辞让，最后元后下诏：“尚书勿复受公之让奏，”王莽才视事就职。自是王莽爵为新都侯，号为安汉公，官为宰衡、太傅、大司马，真可谓爵贵号尊官重矣。
王莽为了笼络知识分子，在就宰衡之年，“为学者筑舍万区（小室）……征天下通一艺教授十一人以上，及有逸《礼》、古《书》、《毛诗》、《周官》、《尔雅》、天文、图谶、钟律、月令、兵法、《史篇》（即《史籀篇》）文字，通知其意者，皆诣公车。网罗天下异能之士，至者前后千数”。这些异能之士后来都成为王莽的号筒。
这年秋季，王莽派遣分行天下的八名观风使者回到洛阳，称说“天下风俗齐同”，并假借郡国百姓名义，制造歌谣三万言，称颂王莽的功德。王莽在朝廷的声威愈隆。于是公卿、大夫、博士、议郎、列侯张纯等九百零二人，奏请赐王莽九锡。元后照准。王莽从皇家领受了衣服、车马、弓矢、斧钺、柜（音巨畅，美酒）、乐器、朱户、纳陛、虎贲等九种显示尊荣的赏赐和权益，开了后来大臣受尊宠的先例。
王莽受封为安汉公，官居宰衡，与周公在西周时的地位很相像，他本人也很希望成为周公。于是泉陵侯刘庆上书说：“周成王幼少，称孺子，周公居摄。今帝富于春秋，宜令安汉公行天子事，如周公。”刘庆的奏书一上，群臣争相附合。当王莽日益走近皇帝宝座时，这个“富于春秋”但不是孺子的平帝，只得夭折而亡。王莽从刘氏皇族中找了一个年仅两岁的广戚侯刘显的子婴，立为皇帝。紧接着“告安汉公莽为皇帝”的符命天书，就应时出现。于是王莽公然由安汉公成为摄皇帝、假皇帝。
居摄元年（6）四月，安众侯刘崇起兵反抗。次年九月，东郡太守翟义聚众讨伐王莽，立严乡侯刘信为天子，移檄郡国，言莽“毒杀平帝，摄天子位，欲绝汉室，今共行天罚诛莽”，众至十万人。这时长安附近槐里男子赵朋、霍鸿等，亦集合十万以上的农民，起兵反莽，以响应翟义的号召。但是这些反莽势力，都为王莽所消灭。自是王莽自谓“威德日盛，获天人助，遂谋即真之事矣”。因而不久便有铜符帛书出现，其文曰：“天告帝符，献者封侯承天命，用神令。”这显然是天命攸归了。不久，又有一个“素无行，好为大言”的梓潼人哀章，做了一只铜柜，制作两道封书题签，其一书曰：“天帝行玺金匮图，”其二书曰：“赤帝行玺某传予黄帝金策书。”某者，高皇帝名也。书言“王莽为真天子”，皇太后遵照天命行事。哀章持铜匮至高庙以付仆射。仆射上报，王莽不敢违抗天命，只好到高帝祠庙拜受金匮神禅，御王冠，即真天子位，改国号日“新”，改年号为始建国元年（9），西汉王朝便寿终正寝。
西汉王朝虽然结束，但西汉社会遗留下来的隐患和危机依然存在。为了解决这些社会危机和矛盾，王莽附会《周礼》，实行托古改制。
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始建国元年（9），王莽下诏，历数西汉社会兼并之弊，其中最主要的是土地问题和奴婢问题。诏令说：“秦为无道，厚赋税以自供奉，罢（疲）民力以极欲。坏圣制，废井田。是以兼并起，贪鄙生。强者规田以千数，弱者曾（乃）无立锥之居。又置奴婢之市，与牛马同栏。制于（控制）民臣，专断其命。奸虐之人，因缘为利。至略（掠）卖人妻子，逆天心，悖人伦，缪于‘天地之性人为贵’之义。……汉氏减轻田租，三十而税一……而豪民侵陵，分田劫假（分取田地产物，勒索佃农租税），厥名三十税一，实什税五也。父子夫妇，终年耕耘，所得不足以自存。”针对以上情况，王莽提出王田制度和奴婢政策，规定：天下的土地，一律改称“王田”；天下的奴婢，一律改称“私属”，都不得买卖。男丁八口之家，占田一井（九百亩）；原有男口不足八人而土地超过一井者，把多出部分分给宗族、邻里、乡党。无田者按一夫百亩的制度受田。有敢诋毁井田制度、惑乱人心者，流放边远地区，以儆效尤。
王莽颁布这一诏令的目的，并非想要真正解决土地问题和奴婢的社会地位，而只是冻结土地和奴婢的买卖，借以缓和土地兼并和农民奴隶化的过程。在此以后，官僚富商继续买卖土地和奴婢，以此获罪者不可胜数，于是他们的代言人区（音欧）博公开出来反对。区博上书给王莽说：“井田虽圣王法，其废久矣。周道既衰，而民不从。秦知顺民之心，可以获大利也，故灭庐井而置阡陌，遂王诸夏，迄今海内未厌其敝。今欲违民心，追复千载绝迹，虽尧舜复起，而无百年之渐（渐进过程），弗能行也。天下初定，万民新附，诚未可实行。”由于官僚富贾的反对，王莽被迫于始建国四年，下令取消。其诏令曰：“诸名（私人占有）食（朝廷赏赐）王田，皆得卖之，勿拘以法。犯私买卖庶人者且一切勿各治。”王莽试图解决当前最主要的社会矛盾的尝试，到此已完全失败。
王莽另一项经济改革政策，是实行五均、赊贷与六筅（管）。始建国二年（10）：二月，王莽下令实行五均六筅，企图以此节制商人对农民的过度盘剥，制止高利贷者的猖獗活动，并且使封建国家获得经济利益。五均是在长安及洛阳、邯郸、临淄、宛、成都等大都市设立“五均司市师”，管理市场。各城市置交易丞五人，钱府丞一人。每季的中月，司市师评定本地物价，定出法定的标准价格，叫做市平。物价高过市平，司市师照市平出售；低于市平，则听民自相买卖；五谷布帛丝绵等生活必须品滞销时，则由司市师按本价收买，不令折钱。
五均官除平准物价以外，还有一个向农民办理借贷的任务。民因祭祀或丧葬需钱可向钱府借贷，不取利息。祭祀贷款归还日期不得超过十日；丧事贷款归还日期限定为三个月。如果因欲经营生产而缺少本钱，也可低利借贷，年收利息不得过十分之一。
六筅是由国家掌握盐、铁、酒、铸钱、五均赊贷等五种事业，不许私人经营；同时控制名山大泽，向在名山大泽中采取众物的人课税。实行六筅的理由，照王莽自己的说法是：“夫盐，食肴之将（主也）；酒，百药之长，嘉会之好；铁，（田）农之本；名山大泽，饶衍之藏；五均赊贷，百姓所取平，仰以给赡；钱布铜冶，通行有无，备民用也。此六者，非编户齐民所能家作，必仰于市，虽贵数倍，不得不买。豪民富贾，即要（要挟）贫弱，先圣知其然也，故斡（管理）之。”由此看来，王莽实行的六筅政策，即统制重要经济事业的政策。六筅中除五均赊贷一项是平准法的新发展以外，其余五项都在汉武帝时实行过。王莽用来推行五均六筅的人，多是一些巨商富贾，如洛阳薛子仲、张长叔和临淄伟姓，都是家资千万的富商，这与武帝时以贾人为盐铁官一样。但是武帝凭借强大的国家力量，能够基本上控制管理盐铁的官吏；而王莽则缺乏这样的力量，对他们则是无能为力。这些富商巨贾乘传求利，与郡县官吏通同作弊，盘剥人民，损公肥私，即所谓“奸吏猾民，并侵众庶，各不安生”。纳言冯常谏王莽废除六筅，荆州牧费兴提出，对荆州“盗贼”要“阔其租赋”、“解释安集”，都被免官。直至地皇三年（22），王莽见四方盗起，攻城杀吏，知天下溃叛，事穷计迫，“乃议遣风俗大夫司国宪等分行天下，除井田、奴婢、山泽六筅之禁，即位以来诏令不便于民者皆收还之”。使者未及出发，刘秀兄弟及李通等已起兵反莽，事实上六筅政策，已自动取消。
在王莽的改制中，给社会经济造成最大混乱的是货币的屡次改革。王莽从当“摄皇帝”开始，前后进行过四次货币改革。这些改革主要是以新铸的劣质货币代替原来质量较高的旧币，然后再以更劣的货币兑换原来铸造的劣币，而且品类繁多，换算困难，甚至连古代的原始货币龟、贝也拿来应用。王莽不知道钱币的价值要由它所包含的内在价值、金属价值来决定，而只是一味用法令来强行变更，这就注定其必然失败。
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第一次改革是在居摄二年（7）王莽居摄时，下令于当时通用的五铢钱外，另铸大钱（重12铢，值五铢钱50）。又造契刀（值五铢钱500）、错刀（值五铢钱5000），与五铢钱并行。这种做法的掠夺性异常明显，大钱与五铢钱的重量是12：5，而价值却规定为50：1，重量和价值相差极其悬殊。
第二次改革是在始建国元年（9）王莽称帝后。这次又废除错刀、契刀及五铢钱，另造小钱（重一铢），与大钱同时并行。并下令以一个五铢钱兑换一个重一铢的小钱，以50个五铢钱（共重250铢）兑换一个重12铢的大钱。社会上久已惯于使用五铢钱，且大钱与小钱的比值极不合理，因此民间仍然私用五铢钱进行交易。
第三次改革是在始建国二年（10）。王莽以钱币讫不行，“于是更作金、银、龟、贝、钱、布之品，名曰宝货……凡宝货五物、六名、二十，八品（钱货六品，金货一品，银货二品，龟货四品，贝货五品，布货十品）”。这些复杂的货币，只有更使“百姓愦乱”，而且连古代的原始货币龟、贝也拿来应用，尤为荒谬。由于“其货不行”，“乃但行小钱值一与大钱五十，二品并行”，龟、贝、布属停止使用。
最后一次改革是在天凤元年（14）。由于大钱、小钱不能通行，遂予废止，改行“货布”与“货泉”两种。一个货布重25铢，一个货泉重5铢，但却规定一个货布的价值等于25个货泉。又下令一个12铢重的大钱兑换一个5铢重的货泉，比例还是不对。
王莽屡易货币，“每一易钱，民用破业而大陷刑”。而且种类复杂，单位太多，换算亦不容易，所以人民仍私用五铢钱，盗铸钱者不可胜禁。王莽对于私铸钱币者，原定处以死刑，后来因为犯者愈来愈多，杀不胜杀，于是改为犯者及妻子没为官奴婢，由郡国用槛车铁锁，传送长安钟官（主管铸钱的官），因此“愁苦死者什六七”。虽然如此，新币仍不能通行。
古代风景画鉴赏
在政治制度方面，王莽也大事更张。他一味的“矫讬天命，伪作符书”来实施改革。他把中央和地方的官名、官制、郡县地名和行政区划，大加改变，屡易共名；甚至连新朝的国号也多次变更，有“新家”、“新室”、“新成”、“黄室”等，名目虽多，但毫无意义。
王莽实行的这些改制，有些措施触及到当时社会的突出矛盾。但是王莽是封建权贵的代表，他的改制实质上是从维护贵族的利益出发的。他之所以打击一部分豪强和工商业主，不过是为了强制大地主、大商人作出一定程度的让步，使封建经济得到适当的调整，借以缓和当时已经激化了的社会矛盾。更明白地说，就是企图牺牲个别大地主、大商人的利益，来重新稳定濒于崩溃的封建权贵的统治。这如果能够实现，在客观上对农民还是有利的。正因如此，所以遭到豪强富贾的顽强反抗；加上王莽胡乱推行一些反经济规律的措施，给本来即已混乱的社会经济生活更增加了混乱。许多官僚也趁火打劫，渔肉百姓，无限制地加重人民的负担，以致“农商失业”，“百姓困乏”，社会经济遭到极大破坏，社会矛盾更加尖锐。
古代风景画
王莽在极其不利的形势下，为了挽回自己的威信，拯救自己的统治，又肆意挑起了和周边各族的战争，以转移人民的视线。王莽执政后，为了显示自己的威德，特派五威将王奇等向边疆少数族颁发新室印绶，收回汉朝的印绶；把原来汉朝所封的王尽改为侯，引起周边各族的反抗。在东方，高句丽人反对王莽，王莽派严尤征服了高句丽，并把高句丽改称“下句丽”，但高句丽并没有停止战斗。在西方，西域各国纷纷反抗，断绝同王莽的往来。在西南，句町（今云南蒙自地区）王起兵反抗，王莽于天凤元年（14）派冯茂等发巴蜀兵击句町，前后三年，“士卒疾疫，死者什六七”，始终未能征服句町。历史最久，规模最大的是对匈奴的战争。匈奴从宣帝时起和汉朝一直保持着友好关系。王莽称帝后，派专使收回单于的“玺”，重新颁发“新匈奴单于章”。接着，王莽又下令分匈奴全国为十五单于，并派人到边境招降呼韩邪单于诸子，封为单于。始建国三年（11），王莽一面下令把匈奴单于改为“降奴服于”，对匈奴表示侮慢；一面又发北方各郡国及乌桓、鲜卑十二部兵，分十路向匈奴进攻，引起匈奴人的强烈反抗。结果“损失惨重”，“数年之间，北边虚空，野有暴骨”。王莽发动的这些战争，不仅加重了国内人民的负担，而且破坏了自汉武帝以来，中原王朝与周边各族人民之间的友好关系。
王莽改制没有挽救社会危机，相反，使广大人民在政策的摇摆中遭受祸殃。残酷的刑法，沉重的赋役征发，加之匈奴入寇，旱灾虫蝗频仍，使得百姓富者不能自保，贫者无以自存。于是天下萧萧然，农民暴动风起云涌。